（来源：法治日报）

转自：法治日报

□ 姚莉 （中南财经政法大学教授、中国刑事诉讼法学研究会副会长） 　　党的自我革命重在治权，把权力关进制度笼子是新时代全面从严治党的一项重要任务。党的十八大以来，全面从严治党不断深化，如何科学配置、规范运行并有效监督公权力，成为党风廉政建设和反腐败斗争的核心问题。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出，完善党和国家监督体系，加强对权力配置、运行的规范和监督。中央全面依法治国工作会议强调，全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。用法治给行政权力定规矩、划界限。这充分表明，权力的配置、运行与监督应当统一于法治框架之中。作为权力运行的三个基本环节，只有构建授权用权制权有机统一机制，才能有效查找权力运行漏洞、补齐制度短板，推动权力的配置、运行与监督全面纳入法治轨道，为中国特色的权力运行与监督体系的形成提供支撑。

授权用权制权相统一的深刻内涵

　　授权用权制权相统一是以法治框架为基础，以权力运行过程为主线，将权力的设定、行使与约束整合为有机统一的全局性制度安排。其本质在于通过授权用权制权的协同联动，确保权力始终在法治轨道上高效、廉洁运行。其中，授权是前提，强调依法设定权力来源、边界与主体资格，以“法无授权不可为”的法治原则，确保权力配置的合法性；用权是核心，聚焦权力行使的合法性、廉洁性、民主性，防止权力滥用、怠用或异化，保障其始终服务于公共性目标；制权是保障，通过制度化、系统化的监督制约机制，对权力运行实施动态监控与风险防控，维护其廉洁性与公正性。在授权用权制权相统一机制下，三者同时存在于同一权力运行体系之中，共同构成权责一致、运行规范、监督有效的权力治理体系。 　　在传统的权力规范与监督路径中，授权用权制权呈现相对分散、部分脱节的状态，不仅削弱权力运行体系的整体效能，也隐藏权力异动与腐化的风险。相较之下，构建授权用权制权相统一的权力规范与监督机制，具有现实需要和显著优势。该机制通过统一授权、用权与制权，强化权力运行的内在一致性。授权不再孤立进行，而是与用权程序和制权机制一体部署，有效避免权责脱钩、监督滞后的问题，确保权力始终服务于公共利益。同时，该机制提升了权力规范与监督的协同性，实现权力异化的源头治理。传统模式下授权主体、用权主体与制权主体相互分离，而在统一框架下，三者被纳入同一规制轨道，有助于精准识别并防止权力滥用。此外，该机制还将促进刚性治理与柔性治理的有机统一。既通过法治化授权和程序化用权明确权力边界、责任与规则，体现刚性约束，又通过内置于统一权力配置与运行结构中的程序规则，赋予公权力必要的适应空间，彰显权力治理的包容性与灵活性，在防止权力脱轨的同时为干部担当作为提供清晰稳定的规范预期。

授权用权制权相统一的内在逻辑

　　授权用权制权作为权力运行的核心环节，其内在的统一性唯有在制度设计与实践运行中达到有机衔接、功能协同与价值一致，才能实现权力运行体系的现代化。 　　授权应当契合用权实际，奠定权力运行的合法性基础。授权是权力运行的前提，若授权内容过于宽泛，缺乏对行权程序、适用条件和责任配置的具体指引，将难以有效指导用权实践，反而为自由裁量过度甚至越权行为创制空间。同时，科学授权也必然包含对用权活动的风险预判及约束，在赋权的同时设定必要的限制性条件。若仅强调放权赋能而忽视风险防控，将使权力运行从源头上缺乏自我约束能力。因此，授权必须以用权需求为导向，做到边界清晰、程序合理、责任明确，适配治理情境的动态调适，确保权力授予与行使行为高度匹配，为后续规范用权奠定基础。 　　用权应当衔接制权，确保权力运行的正当性。用权作为公共权力转化为治理实践的关键环节，其规范性和正当性应当通过与制权的有效衔接来保障。若用权过程封闭、信息不透明，制权主体便难以实时掌握行权动态，导致监督滞后、纠偏成本过高。同样，若用权与制权相脱节，也可能导致制权标准脱离用权实际，过于侧重形式合规而忽视实质正义，如资源分配的公平性、政策执行的合理性等，掩盖用权活动中真正隐藏的风险和问题，削弱制权效能。此外，为避免制权效果局限于个案，亟须通过用权与制权的有效衔接，识别用权中的共性问题，推动用权过程改进，防止共性问题反复发生。因而，用权应当与制权紧密衔接，实现用权的全程化监督和系统化改进一体推进。 　　制权应当贯通授权与用权，强化权力运行的系统性。制权作为权力运行的保障，其效能不仅取决于监督强度，更取决于是否与授权、用权形成协同。实践中，新设职能或权力下放常优先完成授权安排，而配套监督机制建设滞后，由此形成了权力监督的真空地带。同时，制权主体自身亦受既有授权格局制约，在面对跨部门、跨层级用权时，常因权限受限而难以有效制权。授权追求效率与活力，制权侧重风险防控，若二者目标割裂，易陷入“一放就乱、一管就死”的权力治理困境。因此，制权既要向前延伸至授权设计阶段，同步构建与权力配置相匹配的监督规则，又要向后贯通至用权全过程，实现风险识别、问题反馈、行为纠偏的有机统一。

　　授权用权制权相统一下的权力规范与监督体系创新

　　为确保公权力的行使始终在法治轨道上运行，应当加快授权用权制权相统一下的权力规范与监督体系创新进程： 　　构建权责一致的动态化授权体系。一是加快构建完善的权力清单制度，在厘清权力边界的基础上明确行权依据、程序、责任与监督机制，使清单在保持形式合法性的同时兼具制度约束力和实效性。二是构建权责一致的授权体系，确保权力配置与责任配置相统一。可在授权前开展行权能力评估，对拟授权主体的专业能力、资源条件等进行综合研判。同时，坚持“有权必有责”，在授权文件中列明责任条款，防止权责脱节。三是推动授权模式的动态调整。将重大公共事件、廉政风险预警等重要因素作为启动授权范围收缩、权限暂停或监督强度提升的基本情形，使权力配置更好适应治理情境变化。 　　健全过程调控的规范化用权体系。在用权的关键节点预设强制性控权程序，实现用权风险的事前防范。当前，用权规范多为外部约束，易被规避。有必要在项目审批、政策制定等关键用权节点设置强制性控权程序，将合法性审查、风险评估、利益回避等作为用权的前置性条件，从源头防范权力滥用风险；应当建立兼顾权力效能与公共价值的用权评估机制。超越单一的效率导向，构建包含公平性、合法性、透明性等维度的复合评价指标，引导用权主体在公共决策时主动权衡多元价值；要针对不同领域的用权特点，细化权力运行的程序规则，推广标准化用权模式。在高风险用权领域，制定覆盖用权全过程的规范体系，明确各环节主体、时限等，尤其要通过统一清晰的用权标准，降低基层人员因经验不足导致的用权风险，确保权力运行的规范性。 　　建立数智赋能的现代化制权体系。建设统一制权数据平台，强化风险预警的智能性，整合政治生态分析研判等手段，构建权力风险防控预警机制。通过构建基于大数据的权力运行风险图谱，在授权初期分析历史用权数据、异常行为模式等，自动识别高风险岗位、高危环节与潜在围猎信号，实现对用权风险的事前防范。针对当前制权信息相对封闭、制权主体分散等问题，建立跨区域、跨部门协同的协调机制，打通各监督主体的数据壁垒，实现信息自动归集、风险交叉验证、处置协同调度。要强化制权的修复功能，从制权的个案思维转向类案思维，建立动态反馈程序，要求相关制权主体及时提交用权改进建议，将个案问题转变为类案治理。