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人类进入工业文明近300年来，为了解决生产经营活动中自身的安全问题，沿着法治的轨道进行了不懈的探索，也取得了令人鼓舞的成绩。但是法治的道路永无止境，法治的实践既连接过去也通向未来。安全生产的法治建设还须在新的安全生产实践中不断探索解决新的问题。下面就以“缘法而治，向安而行——安全生产法治建设的历史脉络与现实镜鉴”为题，聊聊安全生产法治建设的思想基础、历史背景、制度框架和挑战应对。

一、安全生产法治建设的思想基础

安全生产法治建设的思想基础是源于人类共同信仰的法治思想。中西方文明的起源不同、内涵不同、路径不同，但有一个共同的思想交汇点就是法治。人类几千年的文明轨迹，就是从人治走向法治，而不是相反。自古希腊和古代中国先秦哲人提出“法治”并阐述其思想以来，历代思想家前赴后继地探索着这一亘古的命题。

古希腊的思想家、哲学家柏拉图在其著作《法律篇》中首先提出：“服从法律的统治”。这是柏拉图法治思想的核心。他的学生亚里士多德后来发展了这一思想。他在《政治学》里第一次给出了“法治”的定义。他说：“所谓法治，应包含两重意义，即已建立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该是本身制定良好的法律”。这种“普遍服从良法”的观点成为法治的基本原则。

后来，古罗马的政治家、哲学家、演说家、法学家西塞罗把它发展为“权力从属于法律”的公法观点。

近代，英国著名的自然法学家洛克从权利和平等的视角来表达“法治”，认为在自然法的指导下，人人有获得天赋的权利，国家必须以正式公布的法律进行统治，法律面前人人平等。

再后来，法国著名启蒙思想家、法学家孟德斯鸠将法治理论作了制度化设计，形成了立法权、司法权和行政权的分权理论，他的法治思想以分权学说为基础，主张任何权力与自由都有边界并受制约。

法治是开放的理论。1959年，在印度召开的国际法学家会议，通过了《德里宣言》，将法治概括为三个原则：一是立法机关创设和维护得以使每个人保持“人类尊严”的各种条件；二是既要制止行政权滥用，又要使政府能有效维护法律秩序，借以保证人们充分的经济和社会生活条件；三是实行司法独立和律师自由。

在中国，古代法治思想的源头可上溯于春秋时的管仲、子产。战国时的李悝、吴起、商鞅、慎到、申不害等人予以大力发展，遂成为一个重要的学派——法家。法家通过废除贵族世袭特权，使平民可以通过开垦荒地、获得军功等渠道成为土地所有者，让平民有了做官的机会，这从根本上瓦解了周朝的等级制度，动摇了靠血缘纽带维系的贵族政体。法家提出了一整套的理论和方法，为后来建立的中央集权的秦汉王朝提供了有效的理论依据。

平民的政治代言人就是法家。法家的政治口号是“缘法而治”、“不别亲疏，不殊贵贱，一断于法”、“君臣上下贵贱皆从法”、“法不阿贵，绳不挠曲”、“刑过不避大臣，赏善不遗匹夫”。法家对于法律的起源、本质、作用以及法律同经济社会、国家政权、伦理道德、风俗习惯、自然环境以及人口、人性的关系等基本问题都做了深入的探讨，在法理学方面做出了卓有成效的重要贡献。

法家思想历经2000余年的历史积淀和传承，一些主要观点，如法要“布之于众”、要依法办事、主张“不法古、不循今”、刑无等级、保持法的稳定等，对指导当下的法治中国建设仍具有十分重要的意义。

依法治国是中国共产党治国理政的基本方略。1978年12月，党的十一届三中全会作出改革开放的重大决策，开启了中国改革开放和全面恢复法治建设的新时期。1997年9月，党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略。1999年3月，九届人大二次会议将“依法治国”载入宪法。自此，依法治国以党的决议和根本大法的形式得到最终确立。

2014年，党的十八届四中全会又将依法治国升级为全面依法治国，并对全面依法治国作了顶层设计，确立了全面依法治国的具体内涵。就是在党的领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。

人类共同信仰的法治思想和中国特色的依法治国基本方略，为安全生产法治建设提供了思想指引和力量源泉。党和政府一开始就把安全生产法治建设摆在十分重要的位置，创造性地采取一系列措施，推动安全生产法治建设创新发展。实施依法治安就是依法治国方略在安全生产领域的具体实践。

二、安全生产法治建设的历史背景

安全生产的立法起源于18世纪工业革命之后，既是工业生产技术发展的需要，也是工人运动高涨、推动和斗争的结果。人类的安全生产法规，从无到有，从单一的、零星的到综合的、全面的法律，并辅以一系列从属法规，形成了较为完整的安全生产法规体系。期间经历了（立法保护学徒工、女工和童工——引入无过错责任原则——将职业病纳入赔偿范围——建立完整的国家治理体系——保护职业安全与健康国际化）一个较长的历史阶段。现在世界各主要发达国家大多都是把采用法治手段作为强化安全生产管理的重要措施之一。他们多数是在20世纪70年代前后颁布了职业安全与健康法规和相关标准，并要求企业必须严格遵循，为雇员提供不会导致死亡和严重损害健康的无公害的工作场所。

我国安全生产法治的源头可以追溯到建党之初。1922年8月中国劳动组合书记部拟定的19条《劳动法案大纲》，就较全面地阐述了党关于安全生产和劳动保护方面的一些主张。如，实行8小时工作制，保护女工和童工，保障最低工资等。之后各解放区民主政权也相继颁布了《劳动保护法》《劳动保护暂行条例》《保护工厂劳动暂行条例》等法规。客观地讲，这些法规由于当时的条件限制和对敌斗争的需要，在保护人身安全方面发挥的作用并不大。

新中国成立之后，1949年中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》，1954年第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》，以及后续的相关立法，都对劳动保护和安全生产作出了较为明确规定。特别是《共同纲领》和首部《宪法》明确规定实行工矿检查制度、改善劳动条件、保证公民劳动权利等，为新中国成立初期的安全生产和劳动保护立法工作提供了根本依据。

但是，安全生产立法真正进入酝酿推进阶段，则始于20世纪80年代。1981年3月，国务院批准由国家劳动总局牵头起草《劳动保护法（草案）》。由于当时劳动立法的任务较重，至1994年劳动部在劳动立法任务基本完成之后才建议对安全生产进行立法，并组织力量起草了《安全生产法（草案）》。1996年4月，劳动部与国务院法制局协商决定，将正在起草过程中的《安全生产法》《劳动安全卫生条例》《职业病防治条例》合并为《劳动安全卫生法（草案）》。

1998年国务院机构改革后，承担了安全生产综合管理职能的国家经贸委在原劳动部制定的《劳动安全卫生法（草案）》基础上，起草了《职业安全法（草案）》，并报国务院法制办审查。2000年12月，国务院法制办将法律名称修改为《安全生产法》，列入国务院2001年立法计划。2001年11月，《安全生产法（草案）》报国务院第48次常务会议审议通过。后呈报全国人大常委会进行了三次审议通过。期间，安全生产事故高发频发，也为《安全生产法》的出台起到了重要的助推和催化作用。2002年6月29日江泽民签发中华人民共和国主席令第七十号予以公布，决定自2002年11月1日起施行。

《安全生产法》的公布施行，标志着我国安全生产法律体系已经确立，安全生产工作开始走上法治化的道路。这对于全面加强我国安全生产法治建设，强化安全生产监督管理，规范生产经营单位的安全生产行为，遏制重特大生产安全事故，提高全民安全素质，保障人民群众的生命财产安全，促进经济发展和保持社会稳定，具有重大而深远的里程碑意义。

三、安全生产法治建设的制度框架

我国安全生产法律制度以《安全生产法》为母法，以相关的法律、法规、规章和标准相配套，经过近二十余年的不断修订、丰富和完善，现已基本建立了较为完善的安全生产法律制度体系。我们对其进行全面梳理，发现已经建立的法律制度有二十余项之多，各方面的工作基本上都能够做到有法可依。在此择其十项主要内容简述如下。

1.安全生产监督管理制度。国家从制度层面明确了安全生产工作由谁管、管什么、如何管等重大问题。县级以上各级人民政府应急管理部门负责安全生产综合监管；其他负有安全监管职责的部门负责职责范围内的安全生产监督管理。

2.安全生产行政许可制度。安全监管部门对涉及安全生产的事项需要审查批准（包括批准、核准、许可、注册、认证、颁发证照等）或者验收的，必须严格依法依规进行审查或验收。不符合条件的，不得验收通过。

3.生产经营单位安全保障制度。生产经营单位是《安全生产法》调整的重要对象，必须依法保证生产经营活动安全地进行，防止和减少生产安全事故的发生。同时规定：企业主要负责人包括实际控制人是安全生产的第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责。

4.执业人员安全资质制度。危险物品的生产、经营、储存、装卸单位以及矿山、金属冶炼、建筑施工、运输单位的主要负责人和安全生产管理人员，由主管的负有安全监管职责的部门对其安全生产知识和管理能力进行考核并考核合格。

5.从业人员安全权利义务制度。为了保障劳动者的安全，《安全生产法》用了一整章的内容对从业人员的权利和义务进行了规定。生产经营单位与从业人员订立劳动合同时，应当载明从业人员的权利与义务，并不得以任何形式与从业人员订立免责协议。

6.安全生产应急救援制度。国家要加强生产安全应急能力建设，提高应急救援水平，尽量减少或避免生产安全事故所造成的人员伤亡、财产损失和环境危害。

7.事故报告与调查处理制度。生产经营单位对本单位发生的事故有报告和组织抢救的法定义务。负有安全监管职责的部门接报后，也要逐级上报，并受政府指派牵头事故调查，完成相关法规规定的事故调查任务。

8.安全生产中介服务制度。安全生产法对中介服务机构和中介服务人员的法律地位和法律责任等进行了规定，要求其服务职能社会化、市场化和法律化。各类中介服务机构必须严格依法履行相关职责。

9.安全生产社会保险制度。国家对职工享有的各种社会保险待遇，予以强制性保护，所有属于保险范围内的用人单位都必须参加社会保险，缴纳保险费，否则就要承担相应的法律责任。

10.生产安全事故责任追究制度。国家实行生产安全事故责任追究制度，依照有关法律法规的规定，追究生产安全事故相关责任人员的法律责任。

简要列举以上制度，主要是想让受法律约束的相关方能够明确自身肩负的安全生产法律责任，在具体工作中能够切实做到履职尽责，把各项法律责任落实到位，以减少事故，最大限度地保障职工的生命财产安全。对以上每项制度的落实落地，国家在法律层面都有详细的规定，在此不作细述。感兴趣的朋友，可以自行查阅相关材料，以了解每一项制度更多更详细的内容。

四、安全生产法治建设的挑战应对

尽管当前我国安全生产法律体系框架已基本形成，但在制度适配、责任落地、执法效能、法治意识等方面仍存短板弱项。尤其是今年以来，重特大事故接连发生，安全生产形势趋于严峻，事故多发频发似有抬头之势，暴露出了企业主体责任悬空、第三方机构弄虚作假、非法违法追责惩戒不力，以及安全监管方式滞后、质效不高、穿透力不强等深层次问题。需要我们从多个维度系统完善，以法治思维和法治方式进一步筑牢安全防线。

1.完善法律法规标准体系。加快推动重点行业领域配套法律法规的制修订工作，及时修订与新技术、新业态不适应的法规，填补监管空白。同时，针对高危行业提高违法成本，引入惩罚性赔偿。持续加大关键核心标准供给力度，制定更精细、可操作性强的配套标准，解决法律条文原则化、执法裁量空间过大的问题。

2.压实企业主体责任与全员责任。推动企业建立全员安全生产责任制，明确从负责人到一线员工的法律责任，防止责任悬空。加大对生产经营单位主要负责人和实际控制人的追责力度，让企业从“怕检查”转为“惧违法”。同时，健全安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，并将其法定化，对存在重大隐患未整改的要追究相关责任人的责任。

3.强化基层监管执法能力。坚持最严的标准和要求，依法检查，执法到位。着力削减无效执法、低效执法，大力倡导精准执法、科学执法。推动执法力量下沉至乡镇、街道，赋予其相应权限。严格执法人员资格管理，解决“不会查、查不出”的问题。积极运用大数据、人工智能等先进技术赋能精准执法，推广“线上+线下”相结合的执法工作模式。

4.健全行刑衔接与信用惩戒机制。完善安全生产领域行政执法与刑事司法衔接机制，严惩事前重大违法行为。建立失信联合惩戒机制，对严重违法企业及其负责人，在项目审批、融资等方面依法限制。把行政处罚与企业违法所得挂钩，对存在重大隐患、隐蔽性、刻意性违法行为的，除没收违法所得外，还要依法进行上限处罚。

5.提升事故调查与责任追究的科学性。严格落实“四不放过”的原则，对每一起事故都要认真组织调查，汲取事故教训，特别是事故的教训不汲取不能放过。确保事故调查的独立性、权威性，引入技术专家参与。精准区分事故的直接责任、监管责任和领导责任，避免泛化追责，同时倒查并公示整改措施的落实情况。

6.构建社会共治与法治文化。畅通举报渠道并重奖有功人员。将安全生产法治教育纳入国民和职业培训体系，通过案例普法提高全员安全意识和责任意识。积极推广SCORE项目，建立全体员工积极参与的安全文化，筑牢安全生产的法治与文化基础。

加强安全生产法治建设需要从“完善立法、严格执法、公正司法、全民守法”四个维度协同发力，最终形成“不能违、不敢违、不愿违”的法治环境。安全生产法治建设任重而道远。路虽远，行则将至；事虽难，做则必成。

●作者：张本清

●编辑：常天（实习）