人口老龄化，事关国家发展全局、亿万百姓福祉，党中央始终念兹在兹——2024年，习近平总书记在新年贺词中指出，老年人的就医养老，是家事也是国事；同年9月、11月，习近平总书记分别来到甘肃兰州枣林西社区、湖北乡村养老服务驿站食堂，实地察看养老服务工作。年底，中共中央、国务院印发《关于深化养老服务改革发展的意见》。

就北京而言，养老，这一传统意义上的“小家之事”，也正以前所未有的紧迫感，成为整座城市必须共同作答的民生课题。截至2024年底，全市常住老年人口已达514万，占总人口近四分之一。按照目前的趋势预测，2030年前后这一比例将突破30%，北京将全面进入重度老龄化社会。

紧跟党中央决策部署，回应市民群众期待，北京立即行动，启动养老服务条例立法。2025年，市人大常委会对条例草案进行了三次审议，提交正在召开的市十六届人大四次会议审议表决。

从2015年首开居家养老地方立法先河，到如今法规全面升级，十年一跃，跃出的是北京应对老龄化挑战的治理决心与智慧，托举的则是这座城市中每一个正在老去、以及终将老去的生命的安心与尊严。

这一跃，不仅是时间的标尺，更是治理能级的提升。它意味着北京正将养老服务体系，从“居家支撑”推向全方位、多层次、立体化的共建共享，真正把“老有所养”纳入城市运行的底层逻辑，书写超大城市在新时代的民生答卷。

2025年5月22日，市人大代表安丽娟、李亚军等到密云区十里堡镇幸福晚年驿站，调研农村地区老年人照护情况。市人大社会委供图

时代叩问——一座超大城市的必然选择

立法动议，源于现实的真切压力，也源于发展的前瞻考量。

时针拨回到2015年。面对初显的“银发浪潮”，北京以敢为人先的魄力，制定了全国首部居家养老服务地方性法规——《北京市居家养老服务条例》，在全国范围内率先对居家老年人的养老服务供给保障作出规定。

十年间，以法规为核心，北京构建起“三边四级”养老服务体系，155家街道乡镇区域养老服务中心、1540家养老驿站、1007个农村邻里互助点提供就近服务，2900余个助餐点覆盖470余万老年人，居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系不断健全。

十年间，随着经济社会飞速发展，老年人口结构深刻变化，社会需求全面升级，既有体系的局限性也日益凸显：

“居家”的概念需要重新定义——面对老人普遍希望留在家中养老的深切意愿，“家”如何更好地承接专业照护、生活支持和持续的情感陪伴，让老人在熟悉的环境中实现有尊严、有质量的晚年生活。

“老老人”照护之困需要破题——在家庭结构趋于简单的当下，由谁、以何种方式，来承接他们多维度的依赖需求？

“医”与“养”的壁垒亟待打破——健康管理与疾病照护如何实现无缝衔接？

“服务”的边界要清晰界定——在养老这张答卷上，哪些题目应交由市场效率，哪些又必须依靠政府托底？

“社会力量”的作用需要充分激活——如何将社会的善意与专业资源，转化为围绕在老人身边的日常关怀与实质支持？

“人”的问题更为根本——如何吸引和培养更多为老服务专业人才，让有爱心、有技能的人愿意投身这项事业，并稳稳地留下来？

……

形势之变，呼唤立法之变。

“这些问题交织，意味着我们不能只修修补补，必须进行系统性的制度设计，以一部基础性、综合性的养老服务法规，为规范、有效开展养老服务工作，扩大服务供给、提升服务质量提供法治保障。”市人大常委会法工委副主任程晓君说。

法规要回应的，是国家关于优化“居家为基础、社区为依托、机构为专业支撑、医养相结合”的战略蓝图在北京落地生根的迫切要求；要适应的，是首都人口结构深刻变迁带来的、日益复杂多元的现实挑战；要破解的，是超大城市养老服务在质量、均衡、可及性等方面存在的深水区难题。

家家都有老人，人人都会老去。养老环境如何、照护服务怎样、去哪吃饭、上哪看病……与每位市民群众切身相关，大家对此体会最深，也最有发言权。

涉及千家万户的法规，要听千家万户的意见，才能让千家万户自觉遵守。为了确保立法过程能够最大范围地汲取民智、反映民意、凝聚民心，经过三次公开征求社会意见，三轮市人大常委会会议审议后，经市委研究同意，法规草案提交市十六届人大四次会议，由全体市人大代表审议表决，让来自各行各业、各个领域的七百余名代表充分讨论、集思广益，使条例的每一条款都建立在广泛的群众基础和社会共识之上，成为全过程人民民主在首都立法工作中的一次生动诠释和重大实践。

制度破局——为责任“定界” 向“需求”而行

从2025年1月立法起草工作启动以来，在立法专班的案头，累计堆叠起超过700份、约18万字的文件和资料。记者在采访中不断追问：如此庞杂的系统工程，最终要凝练成一部清晰可行的法规，第一步是什么？多位一线立法者给出了高度一致的答案：首先要有明确清晰的“责任清单”。

立法专班调研的足迹，遍布城郊社区、养老机构与普通家庭，首先面对的，是一个普遍而根本的困惑：当家庭在养老重担前感到吃力时，究竟该向谁求助？社区有心无力，市场观望徘徊，家庭独自支撑的局面，让许多本可缓解的困境变得难以挣脱。

“最大的难点，是如何厘清各方的责任边界，既避免政府大包大揽，又防止市场失灵，同时不让家庭陷入孤立无援。”市人大社会委副主任委员李正斌说。因此，经历数十轮研讨后，法规草案将“多元参与”这样笼统的说法，改为更明确、更可操作的责任划定，构建起“政府保基本、市场供选择、社会补温情、家庭为基础”的协同格局，通过划分三类服务，为四方角色精准定位。

政府的责任在于组织提供“基本养老服务”，回应的是“公平保障”的底线需求。这既包括为最困难老人兜底，也涵盖面向广大老年人的普惠性支持，是必须筑牢的民生底线。

市场的活力在于提供“市场化养老服务”，回应的是“多元选择”的品质需求。

社会的温暖则体现在“互助共济养老服务”中，鼓励邻里相助、志愿服务等民间力量，形成温情补充。

而家庭，不仅是责任的承担者，更应是公共政策优先支持的对象。因此，从为家庭照料者提供“喘息”机会，到提供专业的照护指导，法规草案着力构建一个支撑家庭的社会系统。

“这种分层、分类的权责体系，本质是通过法治构建一种人人有责、人人尽责、人人享有的老龄社会治理共同体。”李正斌说，只有当每个环节都知道自己“该做什么、能做什么”，温暖的传递才不会有断点。

当责任的框架得以廓清，资源便要向最紧缺的环节聚焦。

说起社区养老，最让人头疼的是“没地方”，需求明摆着，场地却腾不出来。草案将设施规划建设提升至法律刚性层面，明确新建小区养老服务设施同步规划、同步建设、同步验收、同步交付，对老旧小区和已建成小区，则提出通过补建、购置、置换、租赁、改造等方式补齐短板，为各类养老服务在社区的“落地生根”划下了硬杠杠。

对不少独居高龄老人来说，每天最发愁的是“一日三餐”能去哪吃、该怎么吃。草案推动在养老服务中心、养老服务站、餐饮企业等建设养老助餐点，支持餐饮企业、物业企业、互联网平台等为老年人提供送餐上门服务，并将助餐服务纳入重点扶持与监管范畴，确保这口“热乎饭”不仅能送到家，更要安全、实惠、可持续。

养老的地方看不了病，医院又不负责养老，老人和家属常常被卡在中间，来回奔波、两头犯难。为了推动“医”“养”无缝衔接，草案一方面支持养老机构内设诊所、医务室，另一方面大力发展家庭病床、上门诊疗，同时打通政策壁垒，通过医保覆盖和医联体协作促进医养资源互通、服务融合。

……

从明确权责到打通堵点，从设施供给到服务落地，立法的“针脚”正以前所未有的精细度，编织着超大城市养老服务的保障网络，力求从一餐热饭、一份照护、一方踏实入手，实现需求与供给的精准匹配，为老年人提供更加可观可感、可及可享的养老服务。

民意刻度——践行全过程人民民主的立法实践

“我不怕累，就怕自己也倒下。”去年5月23日下午，在东城区南池子社区代表家站的立法征求意见座谈会上，71岁的崔家英老人沉默许久后，说出了这句话。她的老伴失能卧床已近三年，老人负责白天的照护，儿子下班后接替，“已经很久没睡过一个整觉了”，那天，她把这份沉重带进了立法意见征集的现场。

这是一场与时间的负重赛跑。当一个老人失能卧床，一个家庭便可能瞬间被拖入长期的照料泥潭——经济压力、身心疲惫，甚至几代人的生活轨迹都被改写。

这样的担忧，被市人大代表写在了调研报告中，它不再只是一个家庭的叹息，而是成为条例在论证“强化家庭养老支持”条款时，最具分量的现实注脚。

海量的民意进入立法程序，正是从这样一个个具体的面孔、一句句真实的声音开始的。基于对现实困境的充分考量，草案不仅规定失能老年人家庭可以申请家庭养老床位，更明确了申请条件、部门、服务机构名单和具体服务事项，通过“喘息服务”帮助家庭成员缓解压力。

法律的权威，源自程序的庄严，更源于民意的厚度。

去年5月，围绕失能老年人照护难题，市人大代表组成7个小组，以“蹲点”方式深入养老机构、基层医疗卫生机构、区域养老服务中心、养老驿站和代表家站，开展了累计数十日的沉浸式调研。

他们记录了社区助餐点“一餐热饭”背后复杂的供应链，感受了老旧小区没有电梯给失能老人带来的困境，也聆听了养老护理员在专业付出与薪酬待遇落差间的无奈……这些“沾满泥土”的见闻，被原汁原味地带回立法讨论中。

立法不是寻求单一答案，而是在多元声音中寻找最大公约数。于是，关键制度设计在反复审议和修改中被充分讨论、审慎抉择：

“基本养老服务”的范围，经过对财政可持续性与群众急难愁盼的综合权衡，“保基本、兜底线、优先保障最困难群体”成为主导共识；

“长期护理保险”的规定，最终在体现改革决心与遵循重大改革于法有据之间取得了平衡；

经过对“养老服务行业”现状的深入观察和分析，草案明确了强化权益保障、规范劳动关系、畅通职业晋升通道等多项规定，旨在让养老服务成为一份受尊重、有前景的职业选择；

而在“社会互助共济”的定性上，经过反复推敲，明确其属于社会自发范畴，为“时间银行”“邻里互助”等民间温情力量留足了生长空间，避免了政府责任的泛化。

践行全过程人民民主，需要法律程序与民意基础兼顾，需要立法机关认真把关、充分讨论，更需要打开大门，拓展民主渠道，让人民群众对立法工作全过程、各环节“沉浸式”参与，实现立法为民作主，更由民作主。

这是一场凝聚民意、汇集民智的“长跑”。从起草法规文本到三次审议，历时一年有余，每一次调整修改都向各方利益主体广泛征求意见建议。

民意以具体而微的方式涌入。在基层立法联系点，社区工作者将法规草案的要点转化为街坊能听懂的大白话；养老机构的负责人对照草案，逐条核验运营成本与扶持政策是否匹配；社区卫生服务中心的医生结合日常巡诊发现的问题，对“医养结合”条款提出实操建议……

正是这些海量而具体的呼声，让法规文本不断被校准。采纳专业意见，删除“孤寡”等缺乏清晰法律界定的模糊用语；反复推敲“家庭养老床位”与“家庭病床”的信息共享机制，力求“两张床”从概念走向协同；依据基层反馈，将农村养老服务设施建设规范从“统一标准”修改为“因地制宜”……立法的匠心，蕴藏在对每一个字词的较真之中。

“良法”源于民主，“善治”始于民心。从数千条质朴的市民建言到深入街巷的躬身蹲点，从跨部门激烈的观点博弈到条款字句的反复斟酌……立法过程始终与民意保持良性互动，大家的关切得以充分体现，无法采纳的建议，也逐一解释原因，法规草案在反复审议和讨论中不断打磨完善，民主的智慧在立法进程中持续“闪光”，全过程人民民主的生动实践，为高质量的立法打下坚实基础。

大兴区亦庄养老服务中心试点依托“亦服务”平台运营，聚合资源，实现周边驿站和区域养老服务中心拥有同质同标的服务内容。记者 安旭东 摄

记者手记：让制度有温度

采访最后，我问立法专班的工作人员，最希望这部法规带来什么改变。

听到的第一个回答是：“如果能让老人清楚地知道，去哪吃饭、上哪看病、遇到困难能找谁，就很好了。”后来我知道，她是专班里最年轻的一位成员。

这话很实在，没什么大词，实现起来却不容易。一餐饭、一次起身、一夜安睡……当这些日常成为难题，尊严便有了裂痕。

而这次立法，就是一座城市与所有市民之间，面向未来的、沉甸甸的约定。它不只是划定责任、填补空白，更是向所有居住在这座城市的人传递一个信号：养老，不是一个人或一个家庭的孤军奋战。

于是，立法在反复的调研、争论与权衡中，努力划清政府、市场、社会与家庭之间的责任，努力接好助餐、照护、就医等服务的断点。其根本意义在于，当个人和家庭的力量触及边界时，社会的支持应当稳稳接住。

说到底，所有宏大的制度设计，都必须兑换成普通人生活中那份具体的“踏实感”——让失能老人的卧床时光少些痛苦，让独居长者饭桌上多份热气，让疲惫的照料者肩头稍感轻松……这就是立法的初衷。

立法时间轴

2023年11月 养老服务相关立法列入市十六届人大常委会立法规划

2024年2月 北京市养老服务条例列入市人大常委会2024年立法工作计划

2024年4月 启动养老服务立项论证工作

2024年11月 市人大常委会主任会议研究同意立项

2025年1月 启动养老服务立法起草工作

2025年5月至6月 结合失能老年人照护监督工作开展小型化、专业化调研

2025年7月 对《北京市养老服务条例（草案公开征求意见稿）》公开征求意见

2025年7月24日 市十六届人大常委会第十八次会议一审

2025年8月1日至8月31日 公开征求对《北京市养老服务条例（草案）》的意见

2025年9月24日 市十六届人大常委会第十九次会议二审

2025年9月26日至10月26日 公开征求对《北京市养老服务条例（草案二次审议稿）》的意见

2025年11月26日 市十六届人大常委会第二十次会议三审

2025年11月28日 市十六届人大常委会第二十次会议决定将《北京市养老服务条例（草案）》提请市十六届人大四次会议审议

2025年12月19日 市委常委会会议听取《北京市养老服务条例》立法工作情况汇报

2026年1月 市人大常委会组织会前法规（草案）研读

2026年1月29日 市十六届人大四次会议审议并交付表决

来源：北京日报客户端