（来源：欧阳觅剑 中国金融四十人论坛）

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我国未来老龄化程度深化会导致公共社保支出（相对于GDP）增长，因此，宏观税负的合理水平将“水涨船高”。本文对老龄化形势下的公共社保支出压力进行评估，并以此为基础估算2029年、2034年、2039年宏观税负的“合理水平”。

结果显示，2039年公共社保支出与GDP的比例将上升至14.3%，较2024年增加3.7个百分点；相应地，我国宏观税负的合理水平为26.3%-30.3%，仍然比2024年OECD国家的平均水平低。但如果社保待遇提高，公共社保支出占GDP的比例将进一步显著提高，宏观税负的合理水平也将对应增加。

基于本文测算，我们形成了如下几点判断和思考：

第一，未来十五年是一个时间窗口，在此期间公共社保支出与GDP的比例以比较平缓的速度提升，而2044年之后可能以更快速度提升到更高水平。

第二，在这个时间窗口期，我国宏观税负的合理水平可望维持在低于OECD平均水平之下，而2044年之后将以较快速度接近OECD平均水平。

第三，在这个时间窗口期，应平缓地提升宏观税负。

第四，提升公共社保福利水平需要做全面的考量。

* 本文作者系中国金融四十人研究院欧阳觅剑。本文版权归中国金融四十人研究院所有，未经书面许可，禁止任何形式的转载、复制或引用。受版面所限，参考文献略。

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在CF40研究·简报《中国与OECD国家宏观税负的再比较——基于财政收入与公共社保支出相关性的分析》一文中，我们指出，OECD国家宏观税负高于我国，主要是因为他们的公共社保支出水平显著高于我国（2024年OECD国家公共社保支出/GDP的平均数为21.2%，我国为10.6%）。我们认为，考虑到与公共社保支出的相关性，我国宏观税负当前处于合理水平。

从中长期看，我国未来老龄化程度深化会导致公共社保支出（相对于GDP）增长，而宏观税负的“合理水平”也将随之发生变化。本文将对老龄化形势下的公共社保支出压力进行评估，并以此为基础估算未来十五年宏观税负的“合理水平”。

以实收口径为锚估算

宏观税负的合理水平

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两种宏观税负口径

宏观税负有多种口径。我们把具有强制性、无偿性的财政收入全都计入“税收”，将其与GDP的比例称为中口径宏观税负。相比其他口径的宏观税负，中口径宏观税负能更准确地衡量纳税人的负担。

我们将“中口径宏观税负 - 公共社保支出/GDP”称为实收口径宏观税负。公共社保支出具有特殊性，主要以养老金、补助、福利等形式发生，大多是转移性支出，对于政府部门来说，这类支出刚性很强，自主调整的空间较小。“税收”是资金从民众流向政府，而公共社保支出则是资金（以现金或实物的形式）流向民众。在一进一出的过程中，一部分人的税负增加了，另一部分人的税负减少了，在宏观层面可以抵消。可以说，实收口径宏观税负衡量的是全体民众作为一个整体实际承担的税负，是更适合进行跨国比较、判断宏观税负是否合理的指标。 

2024年，我国中口径宏观税负为24.4%，低于OECD国家的平均水平（34.1%），仅比5个OECD国家高；但我国实收口径宏观税负为13.8%，高于OECD国家2023年的平均水平（12.9%）。我国实收口径宏观税负比23个OECD成员国高，比15个低。这说明我国当前的宏观税负大致处于OECD国家的中等水平，并未明显偏低或偏高。

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老龄化将抬升宏观税负合理水平

从我国目前的状况出发，并参考OECD国家实收口径宏观税负的普遍情况及平均值的变动情况，我国实收口径宏观税负宜处于12%-16%的范围内，高于16%（处于OECD国家上四分位数之上）会有税负过重之忧，低于12%会使财政收支平衡面临很大压力。

中口径宏观税负=实收口径宏观税负+公共社保支出/GDP。当我们确定了实收口径宏观税负的合理区间，中口径宏观税负的合理水平就可以根据公共社保支出/GDP确定。现阶段我国公共社保支出与GDP的比例较低，因此较低的中口径宏观税负是合理的。未来随着公共社保支出（相对于GDP）增长，中口径宏观税负也应“水涨船高”。

在老龄化的形势下，我国养老、医疗等公共社保支出会持续增长，如果中口径宏观税负不随之提高，实收口径宏观税负就会下降，也就是说，政府部门能够自主调用的财政资金相应减少。因此，当公共社保支出持续增长，我国的宏观税负就会相应提高。这是在很多OECD国家已经发生的情况，我国也不能避免。

四项社保基金支出规模估算

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2039 年是政策关键节点

借鉴OECD的相关分类方法，我国可以归类为公共社保支出的财政支出包括：社会保险基金预算的全部支出，一般公共预算里的社会保障和就业支出（扣除财政对各基本养老保险基金的补助及缴费）、卫生健康支出（扣除财政对基本医疗保险基金的补助）、部分住房保障支出、部分灾害防治及应急管理支出，政府性基金预算里的彩票公益金安排的支出（相当一部分用于社会保护功能，简单起见，全部算作公共社保支出）。2024年，上述各项支出合计数额与GDP的比例为10.6%。

其中，与老龄化相关的城镇职工基本养老保险基金（以下简称“职工养老”）、城乡居民基本养老保险基金（以下简称“居民养老”）、职工基本医疗保险基金（以下简称“职工医疗”）、城乡居民基本医疗保险基金（以下简称“居民医疗”）等四项基金的合计支出（2024年与GDP的比例为7.6%）占了公共社保支出的大部分。本文将以2039年底为节点，2024年底为起点，5年为一期，估算这四项社保基金支出与GDP的变化。

其他几类公共社保支出（包括社保基金预算中的工伤保险基金、失业保险基金等支出）占比较小，而且与老龄化的相关性不强，我们假定其与GDP的比例在2029年、2034年、2039年维持2024年的水平（3%）不变（这意味着这些支出与GDP同步增长）。

之所以以2039年底为节点，是因为这是渐进式延迟法定退休年龄的完成时点。2024年9月13日，全国人民代表大会常务委员会通过了实施渐进式延迟法定退休年龄的决定。根据该决定，从2025年1月到2039年12月，用十五年时间，逐步将男职工的法定退休年龄从原六十周岁延迟至六十三周岁，将女职工的法定退休年龄从原五十周岁、五十五周岁分别延迟至五十五周岁、五十八周岁。在2039年之前，法定退休年龄是变动的，但又是确定的，这为我们估算四项社保基金的支出变化提供了有利条件。

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估算的三个步骤

我们分三步估算四项社保基金的支出。首先，估算2029年、2034年、2039年享受待遇的人数，计算其与总人口的比例。然后，估计每项基金的人均支出与人均GDP的比例，以人均GDP作为尺度，优点是不需要考虑通胀、经济发展水平等因素的影响。最后，计算每项基金支出与GDP的比例。

第一步，估算四项社保基金的享受待遇人数。

需要特别指出的是，我们以2039年底为节点，在估算职工养老的离退休人员时，具备一个有利条件——从2030年1月起，职工养老的参保职工按月领取基本养老金最低缴费年限由十五年逐步提高至二十年，因此，在2039年及之前开始领取职工养老基本养老金的人，全都在2024年已经参加职工养老；而2024年后才参加职工养老的人，在2039年之前达不到最低缴费年限。我们计算2029年、2034年、2039年领取职工养老基本养老金人数，只需要考虑2024年已经参保的人员，而不需要考虑2024年之后新增的参保人员。

在2044年之后，将有2024年之后才参加职工养老的人达到最低缴费年限而开始领取基本养老金，这会使情况变得复杂而难以估算。因此，本文的估算只适用于2039年之前，而不能推广到2044年之后。本文只是对阶段性状况（一个为期15年左右的时间段）的估算。

我们利用《中国统计年鉴》、中国人口与发展研究中心《中国人口展望（2024）》中的年龄组数据，计算每个年龄组每五年的死亡率，进而算出2024年参保职工在2029年、2034年、2039年达到法定退休年龄、开始领取基本养老金的人数，也算出2024年领取职工养老基本养老金的离退休人员在2029年、2034年、2039年仍然健在、继续领取养老金的人数。这两部分人数之和，就是2029年、2034年、2039年享受职工养老待遇的人数。

2024年，职工养老的参保职工人数为38713万人，离退休人员人数为14739万人（占总人口的10.5%）。从2024年到2039年，逐渐有参保职工达到法定退休年龄而领取基本养老金，也有一部分离退休人员因为死亡而不再领取基本养老金。离退休人员人数的变化如图2所示，2039年达到20617万人，占当年总人口的比例为15.1%。

以职工养老享受待遇人数（离退休职工）为基础，我们进而估算出居民养老享受待遇人数（老年居民）、职工医保享受待遇人数（在职职工和退休职工）、居民医保享受待遇人数（老年居民和年轻居民）。结果见表1。

我们假定，60岁以上的人都能享受一种基本养老保障（职工养老或居民养老）。因此，60周岁以上人口数 - 其中享受职工养老的人数 = 居民养老老年居民人数。

我们假定参加职工医保的退休职工人数是参加职工养老的离退休人数的70%，参保在职职工 = 职工养老参保职工 ×70%。我们据此估算出参加职工医保的退休职工人数。2018年以来，这个比例就稳定地维持在70%左右。我们假定参加职工医保的在职职工人数以递减的速度增长，2024年-2029年增长率为15%，2029年-2034年增长率为10%，2034年-2039年增长率为5%。我们据此估算出参加职工医保的在职职工人数，如图3所示。

我们假定60岁以上的人都能享受一种基本医疗保障（职工医保或居民医保）。因此，60岁以上人口数 - 其中享受职工医保的人数 =居民医保老年居民人数。我们假定基本医疗保险的参保率稳定在95%，计算出参加基本医疗保障的人数，减去参加职工医保的人数，就是参加居民医保的人数。参加居民医保的人数 - 老年居民 = 居民医保的年轻居民人数。

如表1所示，随着老龄化程度的深化，享受基本养老保障（职工养老或居民养老）的合计人数占总人口的比例逐渐增长，2024年为23.6%，略高于当年60周岁及以上人口的比例（22.1%），所有参保者都能在60周岁或之前就开始领取基本养老金；2039年合计为33.0%，略低于当年60周岁及以上人口的比例（33.3%），届时有一部分参保职工在60周岁以后才能开始领取基本养老金。

职工养老的离退休人员与总人口的比例随老年人口的增长而上升，从2024年的10.5%增长至2039年的15.1%。在享受基本养老保障的人员中，享受职工养老的离退休职工占比（职工养老在老年人口中的覆盖率）在2024年为44.5%，未来十几年只有小幅上升，在2039年为45.8%，仍然低于50%。

原因在于，2024年职工养老在工作年龄人口中的覆盖率较低，而2024年职工养老的缴费人数决定了未来十几年开始领取职工养老基本养老金的人数。2024年，职工养老参保职工人数与20-60岁人口数的比例为49%，与20-65岁人口数的比例为44%，都未超过50%。

职工医保退休职工人数的增长与养老离退休人数的增长同步，从2024年的7.4%增长至2039年的10.6%。从2024年到2039年，职工医保在老年人口中的覆盖率维持在略低于32%的水平。

但职工医保在工作年龄人口中的覆盖率逐渐上升。职工医保在职职工与总人口的比例从2024年的19.5%上升至2039年的26.8%。相应地，居民医保的年轻居民占总人口的比例逐渐下降，2024年为51.5%，2039年为34.7%。在职职工、年轻居民既是职工医保、居民医保的缴费人员，也是享受待遇人员。

第二步，估计四项基金的人均支出与人均GDP的比例。结果见表2。

我们分析了2019年-2024年人均支出/人均GDP的情况，从中发现变化趋势。

对于职工养老，我们预计人均支出/人均GDP较当前水平小幅下降。2018年以来，职工养老的人均支出/人均GDP逐年下降，2024年降至47.9%。我们预计，由于缴费基数较低的参保职工占比增长，人均支出/人均GDP有继续下行的压力；而平均缴费期限因为法定退休年龄延迟、最低缴费年限逐步提高会回升，又将起到支撑人均支出/人均GDP上行的作用，在这两种力量的平衡下，职工养老的人均支出/人均GDP可望维持在47%左右。

对于职工医保，我们假定，在职人员的人均支出/人均GDP、退休人员的人均支出/人均GDP基本上维持当前水平。2019年以来，这两个比例维持在3.1%和11%上下波动。需要指出的是，由于退休人员人数与在职人员人数的比例上升，整体的人均支出/人均GDP是增长的，2024年为5.2%，2039年为5.4%。2039年之后还将进一步提升。

对于居民养老和居民医保，我们预计人均支出/人均GDP小幅上升。

第三步，计算四项基金的基金支出与GDP的比例，计算公式为（享受待遇人数/总人口）*（人均支出/人均GDP）。结果见表3。

需要指出的是，基金支出分为多个项目，表3估算的基金支出，指的是各项社保基金的各项支出合计。

职工医保有两类享受待遇人员——在职人员和退休人员，他们的人均支出不同，因此，职工医保基金支出=（在职人员/总人口）*（在职人员人均支出/人均GDP）+（退休人员/总人口）*（退休人员人均支出/人均GDP）。居民医保是同样的情况。

如表3所示，由于享受待遇的人数增加，职工养老基金支出与GDP的比例将由2024年的5.0%逐渐上升至2039年的7.1%，职工医保基金支出与GDP的比例将由1.4%逐渐上升至2.0%。

居民养老基金支出与GDP的比例将由2024年的0.4%增长至2039年的1.1%，增长近2倍，只是由于基数低，增幅只有0.7个百分点。这一方面是因为享受待遇的老年居民人数增加，另一方面是我们假定居民养老人均支出/人均GDP持续增长。

对于居民医保，我们假定老年居民的人均支出/人均GDP、年轻居民的人均支出/人均GDP都基本维持不变，由于参保的老年居民人数增长而年轻居民人数下降，总体的人均支出/人均GDP是增长的，但参保总人数减少，因此基金支出/GDP维持在1.1%，基本稳定。

公共社保支出压力评估

以及对宏观税负的影响

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