引言

2022年3月，经国家发展改革委批复同意《西安都市圈发展规划》，西安都市圈成为全国第五个、西北地区首个获批的国家级都市圈。作为关中平原城市群的核心引擎，西安都市圈承载着引领西北区域协调发展、打造向西开放门户的重要使命。

2025年已进入西安都市圈建设三年行动计划的尾声，经过三年的发展，西安都市圈在西安咸阳一体化、人口逆势增长、产业集聚等方面都取得了可圈可点的成绩，为其他区域都市圈的建设带来了一定的样本作用。此外，西安都市圈的城投企业在化解存量债务、市场化转型等方面也主动作为，为都市圈高质量发展注入了持久动力。

总览

经济、空间与人口

筑圈之路：西安都市圈的发展历程。

2002年12月，陕西省首先提出“西咸一体化”构想；2009年《关中——天水经济区发展规划》发布，西咸新区初具雏形；2011年，随着西咸新区的设立，西安、咸阳的一体化进程完成重大突破；2014年，西咸新区经国务院批复成为全国第七个国家级新区。至2022年西安都市圈批复落地，西安都市圈从酝酿起步到规划落地，经历了20年的发展历程。

战略定位：西北核心引擎/关中协同龙头。

从国家层面来看，西安都市圈作为西北唯一国家级都市圈，关中平原城市群核心引擎，承担了服务西部大开发、黄河流域生态保护与“一带一路”三大国家战略。从陕西省层面来看，西安都市圈是陕西省经济、文化、科技和对外交往中心，关中平原城市群的龙头，并承担了强核带圈、产业协同、服务共享三大省级核心任务。

经济概览：单中心引领显著。

作为中西部五大核心之一，西安都市圈GDP总量居于国家级城市群的第二梯队，增速高于全国平均水平。从都市圈内部各城市来看，西安市占比达70%以上，单中心集聚效应是核心增长动力；各地市增长分化明显，其中杨凌示范区受农业周期影响增长缓慢；此外，核心区域外的各组团自主创新弱，跨市组团要素流通不畅。

空间框架：一核、两轴、多组团。

西安市构建了以西安中心城区、咸阳主城区、西咸新区的沣东、沣西新城为强核引领的“一核”；以陇海铁路/连霍高速和西延高铁/包茂高速通道为轴连带动的“两轴”；以富平阎良组团、高陵泾河新城组团，空港新城咸阳经开区组团等7个为组团协同的“多组团”这一空间框架。这一布局设计既能避免单中心“摊大饼”的弊端，又通过两轴的提供的辐射带动能力，实现能高效配置资源，适配于西北首个国家级都市圈的高质量发展需求。

人口集聚：人口逆势增长的密码。

2024年西安常住人口净增8.94万人，超越郑州和青岛，成为“北方人口增量第一城”，人口总量居于全国第8位，常住人口城镇化率达80.43%。西安都市圈的人口逆势增长与都市圈的政策引导、产业驱动、区域联动和教育资源都有紧密关联。西安市在户籍与住房政策方面不断发力，叠加安居工程，增强人口导入能力。交通方面，西安都市圈持续搭建立体交通网，地铁、公路、铁路的联通程度提升，西安-咸阳、西安-渭南等城际铁路与快速干道加密，“半小时都市圈”已基本形成。此外，西安市充沛的教育资源也为都市圈提供稳定了人才来源和人口虹吸效用，人才留陕率从2018年45%提至2024年62%。

产业集聚

纵深推进产业一体化

2022年以来，西安都市圈中的各城市锚定定位、错位协同，聚力产业集聚发展，为都市圈高质量发展注入了持久动力。

西安：支柱稳盘、新兴突破、服务赋能、特色引领。

西安市已经形成了“6+5+6+1”的现代产业体系框架，分别为稳盘压舱的6大支柱产业、换道超车的5大新兴产业、降本增效的6大生产性服务业和彰显魅力的1大特色产业。此外，西安市还打造了电子信息（半导体及光电子）、汽车（新能源引领、全链协同）、航空航天、新材料新能源（光伏及稀有金属）和高端装备制造5个千亿级产业集群，分别依托差异化集聚载体、创新协同发展模式实现高速发展。

咸阳、渭南：核心引领+两翼承接。

作为临近西安的城市，咸阳与渭南在西安的核心引领下，作为两翼积极承接西安产业转移，分别打造了“2+13”的开发区格局和“6+N”的园区支撑体系。依托西咸新区的便利区位条件，咸阳市形成了西安研发、咸阳制造的产业承接体系，并根据咸阳高新区、咸阳经开区量大园区，将产业按“一县一区、一区多园”整合，实现省级开发区县域全覆盖。渭南市则根据渭南高新区、渭南经开区等6家省级以上化工园区和多个县域园区打造错位发展、全域协同的产业空间布局。

铜川：从“煤城”到“产业新城”的转型突围。

作为传统的资源型城市，铜川正在通过去产能与传统产业升级、创新驱动和政策保障等方式积极推进产业转型突围。目前，铜川市以石油、煤炭等为主的能源资源产业集群，以汽车零部件、铝基新材料等为主的先进制造产业集群和以生物医药、绿色食品等为主的特色新兴产业集群正在向着三足鼎立之势发展。

杨凌示范区：国家农业科技示范高地。

作为国内少有的以农科特色形成的产业集聚区，杨凌示范区着力打造“5+N”的农科特色产业链，其中5大主导产业涵盖生物育种、高附加值产业、延伸价值链、现代农业的硬件支撑和软实力输出；N个新兴产业依托农科优势延伸，利用创新驱动形成差异化补充。

产业协同困境：行政分割与经济一体的冲突。

现阶段，受制于行政壁垒、产业布局、要素保障及科创转化等因素，西安都市圈在产业协同方面仍面临发展困境。因跨市协调成本高，行政区划壁垒仍存在，跨市组团落地难，企业跨区经营成本偏高；西安产业外溢以低端环节为主，且周边城市高端承接能力不足，未能形成高质的产业梯度转移；西安优质资源集中，周边城市留才难，高端研发、产业运营人才缺口大；创新资源分布不均，除西安外的周边城市创新投入欠缺。

城投分析

债务瘦身与功能重塑

2024年及2025年上半年，西安都市圈城市中首次发债主体分别为5家（全国169家）和1家（全国130家），处于都市圈中低位水平；存续发债主体中77%集中在西安市，集中度较高。

城投化债：“政策+财政+资金+金融”四维发力。

西安都市圈城投债务占全省超80%，陕西通过政策与财政保障、资金与金融支持来完成核心城市的债务风险缓释。政策方面，陕西省制定“1+7+11”的“一揽子化债”方案，出台高风险地区管控措施、融资平台退出实施细则等制度；在财政方面，陕西省将财政化债资源重点向西安倾斜，隐性债务置换、特殊新增专项债等中近半数财政资金重点支持西安城投化债。在金融方面，渭南市韩城县首创全国首例“AMC收购+债务重组”化债模式，有效实现了债务压力的缓解。

城投转型：锚定市场化方向，赋能产业协同。

目前，城投企业的市场化转型已稳步开展数年，西安都市圈城投转型在业务布局多元升级、提升运营能力和融入都市圈产业协同三大方面为抓手，实现城投转型与都市圈的产业协同联动，实现互促共进；西安市城投依托“研发在西安、转化在周边”的飞地经济模式，城投平台参与特色园区建设与产业培育。

回顾及展望

从“核聚”到“圈兴”

“十四五”期间，西安都市圈在多个领域取得了阶段性成果。西安都市圈在交通、创新与产业等领域成果显著。西安-咸阳“一小时通勤圈”基本形成，咸阳国际机场国际客运航点增至49条，蓝田通用机场建成投用。“西安研发周边制造”模式加速落地，隆基、比亚迪等龙头企业向周边延伸产业链，新能源汽车等19条重点产业向外扩散，中欧班列（西安）开行量居全国首位。同时，部分功能组团协同不足、文旅场景建设滞后等短板仍待突破，财税、土地等深层次改革亟待推进，为都市圈高质量发展注入了持久动力。

面向“十五五”，西安都市圈将聚焦产业协同与组团赋能，探索“离岸孵化、异地转化”机制，深化“研发在西安、转化在本地”协作路径，以“一区多园”等模式构建多层产业生态圈。推动省级开发区县域全覆盖，提升杨凌武功周至、临渭华州等组团的产业承接能力。在“四市一区”差异化布局下，西安打造科创文教与高技术产业基地，咸阳建设科技成果转化先行区，铜川承接高端产业转移，渭南发展制造与新材料产业，杨凌引领现代农业创新，为都市圈高质量发展注入了持久动力。

本文作者 | 公用事业一部 白元宁

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