（来源：山东国资报道）

4月27日，《企业国有资产法》修订草案被提请全国人大常委会初次审议。这是该法自2009年5月正式实施以来的首次重大修订，所修订的内容主要涉及完善中国特色现代企业制度、完善企业国有资产管理监督体制、坚持分类管理原则、健全国有资本收益管理制度等。鉴于本次修订的具体条款内容尚未公布，这里仅就其修订背景、意义及其核心意涵谈几点看法。 

修订标志着中国特色现代企业制度基本成熟 

所谓中国特色现代企业制度，指的就是主要以我国国有企业的治理为对象，根植于我国国情（党的领导、社会主义制度、中国历史文化）并融会贯通世界各国现代公司治理普适规律和经验的系统性企业制度创新。 

国有资产属于全民所有，亦即国家所有；国务院代表国家行使国有资产所有权。不过，新中国成立以来的长期实践表明，国有资产存在所有权主体（或所有者）虚化的问题，进而容易衍生其运营管理责任约束软化的问题。直白点说，就是国有资产的运营容易出现“人人有份，人人无责”的局面；其运营管理的责权利极易不相匹配。关于这一问题的解决，构成了20世纪80年代初以来国企改革的主轴。其改革思路包含两个要点：一是放权让利，实行利改税、拨改贷，将国有资产的所有权与经营权分离，确立国有企业经营的厂长（经理）负责制，凭以促使国有企业成为自负盈亏的市场经济主体；二是建立健全国有资本委托代理制度，明确各层级委托人和代理人主体，夯实代理人责任。 

所谓国有资本委托代理制度，指的就是国家代表全体人民，通过多层级构建授权委托与受托代理法律关系链条并建立相应激励约束机制，最终将全民所有的国有资本运营管理使用权授予特定企业经营者（亦即国企）的制度安排。 

1988年颁布的《全民所有制工业企业法》（今年3月废止）首次在立法层面确立了政府与国企间的委托代理关系，标志着既往二者间的行政隶属关系正式终结。本次《企业国有资产法》的修订则是首次在法律层面系统性规范国有资本委托代理制度，从而使其成为规范国企运营的硬约束。考虑到资本的委托代理制度是现代企业制度的核心内容，因此本次《企业国有资产法》的修订，再结合新《公司法》以及其他相关法规制度的实施，标志着我们对中国特色现代企业制度内在本质的认识已基本成熟，已落实为可具体操作执行的法律规范。

国企的经营效率并不必然低于民企 

委托代理经营制度并非仅适用于国有资本。我们通常所谓的现代企业制度，亦即股份公司企业制度，其实就是一种以资本委托代理经营制度为核心内容的企业制度。在股份公司企业中，股东不一定亲自经营企业，而是可以将公司资产委托职业经理人代理经营。股份公司企业制度之所以被公认为人类迄今为止最优越的企业制度，就是由于其有两大优点：一是适应生产社会化的历史大趋势，有助于吸收社会资本，从而更易于实现规模经济；二是实行资本委托代理经营制度，由行业专家精英管理企业，从而更有可能提高经营效率。

民营股份公司制企业与国企类似，同样采取了资本委托代理经营制度。明确这一点极其重要。它有助于我们辨析国企经营中的哪些弊病为其所独有，哪些属于股份制企业的共性问题。例如，委托代理问题或企业内部人控制问题，就是股份制企业的共性问题，而非国企的独有问题。 

就民营股份公司制企业而言，由于存在股东与企业经营管理层之间的委托代理关系，因此其同样存在所有权主体（或所有者）虚化的问题，从而同样有可能衍生运营管理责任约束软化的问题。民企的管理层（内部人）同样可能以权谋私；其决策同样可能违背股东的利益。 

当然，相较于民营股份公司制企业，国有资本的委托代理机制更为复杂，具体涉及全体人民→全国人大→政府（国务院）→国资委或财政部（出资人机构）→国企五个层面的关系。但全民→国家（全国人大→政府）属于政治委托关系，亦即主权归属关系，而非民事法律委托关系，表现为其既不可撤销，也无法寻求司法救济。正是由于这个原因，我国相关法律采取了“国有资产属于国家所有，即全民所有；国务院代表国家行使国有资产所有权”的表述。其中使用了“即”和“代表”两个词汇，而未采用“委托或代理”的表述方式。其隐含逻辑是：代表人的行为直接被视为被代表人本人的行为，而非受托人的代理行为。 

在委托代理民事法律关系中，委托人与受托人双方为平等的民事主体；委托人保留所有权，受托人仅在授权范围内行事。因此民事委托代理关系可撤销、可诉、可追究责任。在民营股份公司制企业中，仅在股东与企业经营管理层之间存在委托代理民事法律关系；而在国企中，仅在国资监管机构（出资人机构）与国企之间存在委托代理民事法律关系。国资监管机构与政府（国务院）之间属于行政隶属关系，而非委托代理民事法律关系，但二者间也存在信息不对称和目标不一致的挑战，从而有可能影响国企经营。这才是国企与民营股份公司制企业的本质性区别。 

相较于民营股份制企业，由于国有资本的运营在两个层面上存在信息不对称，从而存在信息不对称的累积效应，因此国企委托代理问题较为严重的可能性较高。但这仅限于可能性的相对高低，绝不意味着国企的经营效率必然低于民营股份制企业。我们有办法缓解国有资本授权经营过程中的信息不对称，提高国企经营效率。本次《企业国有资产法》的修订便是一项重大举措。随着大数据处理和人工智能技术的发展，我们将有更多手段缓解信息不对称问题。 

国企不仅要追求经济效益，而且还要追求社会效益。国企的投资和经营决策有义务主动配合国家战略。因此如果站在全社会的视角，则国企的存在很有可能更有助于达成社会资源配置的帕累托最优，亦即国企的综合经营效率很有可能高于民企。

强化国有资本收益上缴制度 

除了建立健全国有资本的委托代理制度以外，健全国有资本收益管理制度是落实国有资本全民所有制的又一个关键。 

现行《企业国有资产法》第三条明确规定国有资产属于全民所有；第四条规定国务院和地方人民政府代表国家履行出资人职责、享有出资人权益。可见，国有资本的投资收益属于国家。国企的税后利润在依规提取公积金之后，原则上应全额上缴国家。这一立法精神一定会保留并有必要强化落实。 

国有资本收益有三大用途。一是全民共享例如，经由国有资本经营预算纳入一般公共预算，用于改善民生；或者纳入社会保险基金预算，划入社会保险基金，用于统筹社会保障。二是经由国有资本经营预算，作为国家资本金，注入出资企业。三是企业留用，主要用于其扩大再生产或新增投资。其中，前两种用途必须以严格的收益上缴制度为前提。但第三种用途则有可能弱化收益上缴制度的刚性，因此有必要强化与预算法的衔接，严格收益留用的条件，明确其法律程序。 

在1994至2007年间，国企长达13年未向国家分红。企业发展需要资金是主要理由。这种状况不仅与其全民所有制企业的性质不相匹配，而且容易造成内部人控制企业的局面；国企经营者有可能将本应上缴国家的税后利润异化为内部小团体福利、超额薪酬或无效投资。其实，企业经营永远都会处于资金不足的状态。因此必须精算资金需求，精选融资方式。如果确需增加国有资本金，则必须经过出资人（国资委或财政部门）审核、人大审批，最终在国有资本经营预算的资本金注入项下完成留用程序。

左右滑动查看原文

左右滑动查看原文

：李德荃

内容来源：《山东国资》杂志 5月刊

《山东国资》杂志是目前唯一拥有国内统一连续出版物号（CN 37-1513/F）的省级国资类期刊，内容被中国知网、超星数据网、万方数据等权威数字化平台全文收录。

定价：15元/本  全年180元

订阅热线：0531-85103562/85103568

采编热线：0531-85103563/85103579