（来源：经济参考报）

“十五五”规划纲要提出“加快温室气体自愿减排交易市场建设”。2024年发布的《碳排放权交易管理暂行条例》明确自愿减排交易市场的管理体制为“市场机制+政府监管”，完善自愿减排交易机制与监管成为推动自愿减排交易市场高质量发展的重要保障。

随着我国自愿减排交易市场实现平稳起步，自愿减排交易机制（即温室气体自愿减排机制，又称国家核证自愿减排量机制，以下简称“CCER机制”）在自愿减排量核证技术算法、审定核查机制、交易机制信息披露、跨政策协同和国际化水平等方面亟待提升。为此，需以建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的自愿减排交易市场为目标，从完善机制设计、夯实市场监管、融入国际碳市场体系入手，努力实现碳排放资源配置效率最优化和效益最大化，营造更加公平公开透明的市场环境，为积极稳妥推进碳达峰碳中和、建设美丽中国提供重要支撑。

我国自愿减排交易市场建设的意义和成效

近年来，党和政府高度重视全国自愿减排交易市场建设，以建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场为目标，勾画了减排成效明显、碳价激励合理、诚信透明、方法统一、广泛参与、与国际接轨的高质量自愿减排交易市场建设路线图。

建设自愿减排交易市场，能够拓展可量化的减排来源，引导资本与技术向低碳领域集聚，激发全社会自主减排动力。同时，推动自愿减排交易市场国际化，也是应对国际复杂环境、增强我国全球气候治理话语权和市场辐射力的有效途径。

我国自愿减排交易市场实现平稳起步、有序运行，在推动降碳增汇、引导绿色投资方面的作用初步显现。在制度上，我国已构筑起自愿减排交易“管理制度—基础设施”四梁八柱。在市场上，自愿减排项目加快落地实施，市场交易日益活跃。2024年以来，已公示自愿减排项目140余个，项目业主、重点排放单位、投资机构等各类主体累计开立账户超5700个。2025年，自愿减排交易市场成交量达884.41万吨，成交额6.26亿元。

我国自愿减排交易机制与监管面临的挑战

一是自愿减排量核证技术算法存在不足。监测设备和技术的精细度、稳定性亟待提高，不同技术手段整合、跨区域跨类型数据整合存在困难。如卫星遥感技术需与地面数据结合以实现减排数据稳定连续监测，减排数据采集和验证程序复杂。自愿减排量核算的参数、模型、情景等仍存在较大主观选择余地。CCER与其他自愿减排交易机制、减排政策工具相对独立，信息不对称、机制设计漏洞等可能造成自愿减排量重复计算。

二是自愿减排量审定核查机制有待完善。自愿减排项目业主甚至合谋审定核查机构夸大造假减排数据、“漂绿”等行为仍有发生。一方面，在“严管、严查、严惩自愿减排项目和减排量弄虚作假行为”的要求下，CCER质量监管机制仍然欠缺。另一方面，审定核查机构面临职责边界不清、核查能力与服务质量参差不齐以及专业性、独立性受到质疑等问题。

三是CCER市场信息、项目信息披露有限。现存自愿减排项目预测减排量、已签发量、注销量等动态数据未能及时更新，加上CCER的需求主要来自于碳排放权交易市场的履约抵消，碳配额数量公开性不足直接导致CCER需求规模获取困难。此外，CCER信息披露“重项目、轻主体”，侧重于预测性的经济收益和环保效益信息披露，而对于项目本身的复杂性、不确定性及其运营状况、财务健康状况、环境合规记录、治理结构、潜在的环境与社会风险等信息披露不足。

四是CCER跨政策协同和国际化水平亟待提升。CCER与其他减排政策工具尚未协同形成合力，包括机制设计重叠、跨领域全面有效监管困难、政策工具间信息共享流动不畅，影响了减排政策工具系统性优化。在国际化方面，受制于方法学、审定核查标准未完全对齐国际规则，我国审定核查机构缺乏国际独立背景，跨境资金支付与结算体系尚未建立，以及考虑国内外市场价差和交易风险等因素，CCER与国际碳市场之间的互认和交易机制尚未建立。

完善自愿减排交易机制与监管的建议

以建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的自愿减排交易市场为目标，建议从完善机制设计、夯实市场监管、融入国际碳市场体系入手，推动自愿减排交易机制迈入发展新阶段。

首先，健全CCER审定与核查体系。完善审定核查标准和制度。推动CCER审定核查实施规则向特定方法学精细化、明晰化、标准化升级，尤其是减少额外性论证、监测计划制定等关键环节的主观选择空间。审定核查机构必要时需公开征询与合理考虑利益相关方意见，保证审定核查结论严谨可靠。建立自愿减排量监测核查数据责任“黑名单”制度，若发现欺诈、夸大、造假等行为，撤销核证自愿减排量并追溯项目业主、审定核查机构、自愿减排量交易方的有关责任。

推动先进技术手段赋能。引入遥感监测、地理信息、物联网等技术，实现减排项目实时监测与动态数据采集。建立健全统一的自愿减排量核算基础参数数据库和核算系统，涵盖各项方法学中的关键指标参数和主流核算模型，对接项目实时监测数据。提升审定核查智能化水平，利用人工智能与大数据技术识别异常并生成风险预警。建立CCER全流程信息化管理体系，严格控制减排数据信息质量，确保全链条存证可再现、全过程高质高效。

强化审定核查专业性和独立性。除预测性的经济效益、生态效益研判外，审定核查机构更要基于风险识别与判定，采取适用的审定核查规则，做好周密策划。若项目运营条件变化，审定核查机构应具备及时接续开展工作、评估数据有效性的条件。建立育选管用人员管理机制，加强机构和人员自律，专业履职、自律守规。明确审定核查机构具有独立核查责任，机构和人员需与项目业主无利益关联，所做结论基于客观证据，不受利益相关方的影响；不得从事可能对审定与核查工作的客观公正产生影响的开发、营销、咨询等活动。公示和披露审定核查机构服务信息，加强社会监督。

其次，加强自愿减排交易市场监管和信息披露。加强CCER流转与交易监管。强化自愿减排项目业主、审定核查机构要恪守诚信原则，严格落实承诺事项。由认证机构统一监管和实施审定核查机构的资质审批与动态退出。对注册登记机构实行日常合规监管和专项监督检查。推动交易机构完善市场交易风险预防、识别、预警及处置程序，对于扰乱市场秩序、操纵市场等行为及时移交监管部门。构建跨部门信息共享与联合监管机制，对已登记项目与核证自愿减排量开展抽查复核，重点核查真实性、额外性与方法学适用合规性。开展碳市场体系交易信息跟踪和CCER供需评估，建立市场调节机制，锚定合理价格区间，防止价格异常波动。

加强信息披露制度建设。健全更加细化的分级分类信息披露机制和信息披露清单，明确CCER各类主体信息披露责任。健全项目注册登记信息、核证自愿减排量流转信息、市场交易信息等互联互通机制，避免数据信息“孤岛”。扩大CCER关联信息披露范围，包括碳排放权交易市场、能源市场、其他减排政策工具关键信息。鼓励CCER和其他自愿减排交易机制参与主体主动、准确、完整公开非商业机密信息，加强项目风险、市场交易风险提示，客观公正分析减排路径复杂性、碳逆转风险等。建立信息披露征信系统，对信息披露评级较高的主体可提供自愿减排项目审定和自愿减排量核查、数据服务与技术咨询等绿色通道。

再次，推进CCER与其他减排政策工具的协同。政策层面，以“减排激励”为共同目标协调CCER与绿电、绿证的机制设计，避免市场间形成套利驱动。明确CCER与绿电、绿证在核算和使用场景上的区别隔离，特定核证自愿减排量“择一”参与CCER、绿电、绿证的原则，切实维护和保障项目业主自主选择权益。监管层面，建立健全CCER、碳排放权交易、绿电和绿证的信息共享机制，如通过国家绿证核发交易系统、CCER注册登记平台及时互通绿证核发交易、CCER申请流转有关信息，提高数据统计管理和互联互通水平。

最后，稳步提高CCER国际化水平。强化标准对接，消除国际合作壁垒。推动核证自愿减排量标准与国际接轨，探索引入国际独立审定核查机构，提升CCER全球公信力。以国际航空碳抵消和减排计划（CORSIA）为突破口，加强与国际民航组织的对接合作，探索CCER参与CORSIA机制的可行路径。

深化规则共建，重塑国际秩序。开展国际碳市场规则研究，动态跟踪全球碳市场体系规则演变趋势，积极参与《巴黎协定》相关碳市场机制规则制定，促进建立兼顾各方利益的国际规则体系。加强对话交流，在制度输出、机制共建、技术合作等方面为全球碳市场体系建设提供中国智慧与解决方案。

探索跨境合作，拓展市场版图。探索在《巴黎协定》第六条机制下对外开展项目合作，建立CCER拓展市场，推动东盟、一带一路合作网络建设，统一机构设置、共建规则体系、集中登记办理、规范整合交易。鼓励国内企业参与国际自愿减排市场交易，同时，吸引国际资金、技术和先进管理经验，促进CCER及拓展市场的繁荣发展。

（作者：郭琎系国家发展改革委市场与价格研究所副研究员；杨娟系国家发展改革委市场与价格研究所室主任、研究员）