转自：新华财经

作者：李孟刚，国家高端智库可持续交通创新中心高级研究员，北京交通大学国家经济安全研究院院长、教授

长期以来，水利建设主要依靠财政投入，资金来源相对单一。近年来，我国水利建设投资实现了历史性跨越，形成了财政资金、金融信贷、社会资本共同发力的多元化投融资格局，为保障国家水安全奠定了坚实基础。“十五五”水利投资不仅有空间，而且是必须持续加大投入的领域。

一、政府市场“两手发力”水利投资规模连创新高

日前出版的《中国水安全发展报告（2025)》指出，全国水利建设年投资额已迈上万亿元台阶，水库、水闸、泵站、机电井等工程体系逐步完善，已建成世界上规模最大的调水工程体系，推进水资源空间均衡配置成效显著，在保障国家水资源安全和改善人民生活条件方面发挥了重要作用。国家水网建设重大战略部署加快推进，水物理网、水信息网、水调度网相融合的智能水网体系日益成熟。

“十四五”时期，水利投资规模连创新高。2022年水利建设完成投资首次迈上万亿元大台阶，此后连续3年突破历史纪录。2024年完成水利建设投资13529亿元，同比增长12.8%。截至2025年10月底，已完成水利建设投资10094.7亿元，实施各类水利项目4.6万个，新开工水利项目2.8万个。

长期以来，水利建设主要依靠财政投入，资金来源相对单一。“十四五”以来，我国加快构建政府和市场“两手发力”的多元化投融资格局，这是水利领域贯彻落实全面深化改革要求的重要突破。

政府投入持续加力，国家把水利作为基础设施建设的重点领域，2023年增发国债、2024年和2025年发行超长期特别国债，均将水利列为重点支持方向，“十四五”前4年各级财政年均投入7042亿元，比“十三五”增长33.9%。

市场机制加快培育，金融支持力度明显加大，“十四五”前4年年均使用非财政资金3957亿元，是“十三五”的2.3倍；社会资本参与渠道不断拓宽，“十四五”前4年年均投入1040亿元，是“十三五”的1.8倍。尤其值得关注的是，水利REITs实现零的突破，银华绍兴原水水利REITs成为全国首单水利REITs，构建起盘活存量资产和新增投资的良性循环，标志着水利投融资改革迈出了实质性步伐。

二、发挥多重效益 持续扩大“十五五”水利投资

综合来看，“十五五”水利投资不仅有空间，而且是必须持续加大投入的领域。

从战略需求看，“十五五”时期是全面建成社会主义现代化强国“第一个15年”承上启下的关键节点，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出要加快建设现代化水网，这是对水利投资的刚性需求。

从现实短板看，尽管“十四五”取得了显著成就，但对照现代化建设要求，水利领域仍有不少薄弱环节，如一些江河的洪水调控能力还不够强，国家水网的覆盖面和联通性还需提升，数字孪生技术的应用深度和广度还有较大拓展空间。更值得关注的是，全球气候变化正在改变水循环规律，2024年大江大河编号洪水数量创1998年以来新高，这对水利基础设施的安全韧性提出了更高要求。

从建设任务看，“十五五”水利投资将围绕国家水网建设这条主线全面发力：在国家层面，南水北调后续工程、古贤、黑山峡等控制性枢纽有序推进；在流域层面，各大流域正在系统谋划水安全保障目标任务；在技术支撑层面，数字孪生水利建设持续深化。从项目储备看，仅湖北一省已谋划“十五五”水利重大项目101个、总投资5245亿元，由此可见全国项目储备规模相当可观。

持续加大水利投资的底气，来自于其所产生的多重效益。水利投资兼具安全效益、民生效益和经济效益，“十五五”期间持续加大投入，既是治水兴水的内在要求，也是服务国家发展大局的战略选择。

从安全效益看，水利投资筑牢了国家安全的重要屏障，我国已形成世界上规模最大的水利基础设施体系，水库防洪库容达1856亿立方米，堤防保护人口6.6亿人，洪涝灾害损失占GDP的比例由“十三五”的0.28%下降至0.18%。

从民生效益看，国家水网覆盖率达到80.3%，耕地灌溉面积达10.9亿亩，农村自来水普及率达到96%，为粮食安全和乡村振兴提供了坚实支撑。

从经济效益看，重大水利工程每投资1000亿元可带动GDP增长0.15个百分点，2024年水利建设吸纳就业314.7万人，在稳增长、稳就业中发挥了重要作用。

三、两维度同步发力 健全多元化投融资机制

“十四五”以来，在财政资金持续加力的基础上，水利投融资机制改革取得了一系列制度性突破。

在制度创新层面，关键领域改革正在重塑水利投融资格局。长期以来，水利资产“沉淀”问题突出，大量优质工程难以转化为可流动的资本。2024年银华绍兴原水水利REITs的成功发行，标志着这一困局被打破，水利行业首次拥有了面向资本市场的权益融资工具。更深层的意义在于，它构建起“工程变资产、资产变资本、资本变资金、资金变投资”的机制，为盘活存量、扩大增量开辟了制度通道。与此同时，用水权市场化交易实现跨省突破，长江流域、松花江流域、南水北调中线相继完成跨省份交易“第一单”，全年交易水量13.7亿立方米，同比增长154.7%。这表明水资源作为生产要素进入市场配置的制度框架正在形成。

在价值实现层面，生态效益正在成为可计量、可交易的经济资源。传统观念中，水土保持、生态修复属于纯公益性投入，难以形成市场回报。近年来的实践正在改变这一认知：小流域水土保持生态产品转化交易金额近10亿元，水土保持碳汇交易77.5万吨，“节水贷”“取水贷”等绿色金融产品获得银行授信近300亿元。这些创新将节水效益、生态价值、水权资产转化为可融资的信用基础，为社会资本参与水利建设构建了回报机制。

健全多元化投融资机制需要在两个维度同步推进。一是推动水资源要素市场化，打通“明晰产权—形成价格—市场交易”的链条，加快用水权初始分配，深化水价形成机制改革，健全用水权交易制度体系，让水资源在更大范围内优化配置。二是推动水利资产资本化，用好政府和社会资本合作新机制，培育更多REITs项目，推动各类经营主体参与具有供水、发电等效益的竞争性环节。当然，水利的公益属性决定了财政投入的主导地位不可动摇，要持续用好超长期特别国债、专项债券等政策工具，为市场机制发挥作用提供托底保障。

从更深层次看，健全水利多元化投融资机制，是“两手发力”治水思路的制度化实践，也是推进水治理体系和治理能力现代化的重要内容。当政府与市场各归其位、各展所长，水安全保障就能获得更加充裕、更可持续的资金支撑。

四、完善市场化配置机制探索符合中国水情改革之路

水资源市场化配置是全球水治理演进的重要方向，其核心命题是如何在水资源公共属性与市场效率之间找到平衡点。

欧美国家经过数十年探索，形成了各具特色的水权交易和水价调节机制，其经验教训值得深入研究。欧洲水资源管理的突出特点是政府监管与市场机制深度融合，兼顾市场效率与公共利益。美国水权制度的核心经验是因地制宜、分类施策，在明晰水权归属的基础上渐进推动市场化改革。

将欧美经验置于我国情景下审视，必须充分认识国情水情的特殊性。我国人均水资源量仅为世界平均水平的四分之一，水资源时空分布极不均衡。借鉴欧美经验的关键，不在于照搬具体做法，而在于把握其制度设计的共性规律。欧美实践表明，水权明晰是市场交易的前提，价格机制是引导节水的杠杆，政府监管是防范市场风险的保障。

据此，我国应加快用水权初始分配和确权登记，深化水价改革，让价格反映资源稀缺程度，健全用水权交易平台体系和市场监管。前面提到，2024年多个流域相继完成跨省份用水权交易“第一单”，跨省交易实现了从无到有的突破，这表明我国的市场化配置制度框架正在形成，水资源作为生产要素在更大范围内优化配置的渠道日益畅通。

从根本上说，完善水资源市场化配置机制，是落实“节水优先”方针的制度保障，也是水治理现代化的内在要求。水资源市场化配置是一项长期的制度建设，需要在实践中持续探索、逐步完善，走出一条符合中国水情的改革道路。

五、把握新质生产力发展趋势 赋能行业数字化转型

对水利行业而言，发展新质生产力的本质是推动治水从依赖经验向数据驱动转变、从被动响应向主动预控转变、从单一调度向系统智治转变。这不仅是应对复杂水情的现实需要，更是建设科技强国、实现水利现代化的战略要求。

从感知能力看，数字技术正在重塑水利监测体系。“十四五”以来，我国加快构建“天空地水工”一体化监测感知系统，推动水利监测从依赖固定站点向立体感知跃升。

从决策能力看，数字孪生技术实现了治水模式的根本转变。“十四五”以来，我国建立了由数字孪生流域、水网、工程组成的数字孪生水利框架体系，具备预报、预警、预演、预案“四预”功能。

从自主创新看，关键核心技术攻关取得重要突破。在专业模型方面，我国自主研发的水科大模型SkyLIM已在国际学术会议发布，系列专业算法模型持续迭代优化。在智能装备方面，水位、渗流、变形等水利工程智能监测仪器研制成功，大坝运行性态智能诊断和风险预警平台投入应用。在标准制定方面，水利行业首次主导编制小水电、水文领域2项ISO国际标准，国家水资源计量站、水文计量站获批筹建，我国在国际水治理领域的话语权稳步提升。

“十五五”将是水利新质生产力加速成势的关键时期，有三个趋势值得关注：一是人工智能与水利业务的深度融合将成为主攻方向，大模型技术有望在洪水预报、水资源调度、工程安全诊断等领域实现突破性应用；二是水利数据要素的价值将加速释放，跨部门、跨流域的数据共享机制日趋完善，数据驱动的精准决策将成为常态；三是智慧水利将从“示范先行”走向“全面推广”，逐步覆盖各层级水利业务，真正实现“管好每一条河流、每一座工程”的精细化治理。

编辑：幸骊莎