□《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》始终贯穿社会主义法治精神，对协同推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法作出了全面部署。平稳有序的公共秩序是建设更高水平平安中国的重要表现，刑法对公共秩序的保护应当切实贯彻《建议》的要求和部署，更好运用法治力量支撑和服务更高水平平安中国建设。

　　公共秩序是我国刑法保护的重要法益，对于维护社会稳定，建设平安中国具有重要意义。党的二十届四中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下称《建议》），对建设更高水平的社会主义法治国家作出战略部署，充分体现了在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的鲜明导向。《建议》明确提出“更高水平平安中国建设扎实推进”“社会主义法治国家建设达到更高水平”“完善社会治理体系”，为更加突出法治的引领、推动、规范和保障作用，进一步完善公共秩序的刑法保护指明了方向。

　　以法治保障稳定，完善公共秩序刑法保护

　　稳定是改革发展的前提，只有社会稳定，改革发展才能不断推进；只有改革发展不断推进，社会稳定才能具有坚实基础。为此，维护公共秩序的稳定，一直是我国刑法的重要任务之一。早在1979年刑法中，就在分则第六章以22个条文规定了妨害社会管理秩序罪。及至1997年刑法颁布，第六章内容增加为91个条文，其中第一节中扰乱公共秩序罪就有28个条文，之后的历次刑法修正案又先后增加了10个条款，规制公共秩序犯罪的法网十分严密。

　　《建议》设定了“社会治理效能增强，社会大局保持稳定”的基本目标，提出了“深化社会治安整体防控体系和能力建设，落实维护社会稳定责任”的基本举措。对于扰乱公共秩序犯罪的治理而言，应当注意区分扰乱公共秩序犯罪发生之前与之后的情形，分别处理。在涉嫌扰乱公共秩序犯罪发生之前，应当重点落实《建议》要求的社会治安整体防控体系和能力建设，维护社会稳定。在涉嫌扰乱公共秩序犯罪发生之后，则应当根据相关法律规定与原则，按照《建议》的要求以法治的方式在法治的轨道上实现稳定。既要依法保障群众合法合理的权利和诉求，也要坚持法治的底线，该处理的坚决处理。司法是维护社会稳定的关键环节，以法治为基础的稳定才是更高水平的稳定。要通过法治宣传和依法打击，明确规矩、划清底线，引导社会主体依法理性维护自身合法权益，自觉运用法律手段解决矛盾纠纷。在以刑法保护公共秩序时应当更加注重法治与稳定相协同，以法治保障平稳有序的公共秩序。

　　全面准确贯彻宽严相济刑事政策，维护社会秩序稳定

　　在我国刑法中以公共秩序为保护对象的罪名主要表现为各种聚众性犯罪，如聚众扰乱社会秩序罪、聚众扰乱公共场所秩序、交通秩序罪、聚众斗殴罪、寻衅滋事罪等罪名。这些罪名中，大多数以“聚众”为构成要件要素，即使构成要件中没有“聚众”二字，事实上也以人数众多为成立前提。所谓聚众，是指三人以上，既包括事先经过组织而聚集，也包括现场纠集多人而聚众。聚众性犯罪往往会造成社会公共秩序的混乱或者导致无辜群众受伤甚至死亡，会让普通民众感到不安，影响正常的社会生活秩序。对其进行处罚能有效制止这种破坏秩序的行为，确保社会环境的安定和谐。

　　维护社会大局稳定是我国政法工作的基本任务。因此，聚众性犯罪成为刑法所重点规范的对象，但对聚众犯罪的处理也有体现刑法谦抑的一面。根据相关法律规定，对聚众犯罪通常只处罚首要分子和积极参加者，甚至有的罪名只处罚首要分子。根据刑法第97条规定，所谓首要分子是指在聚众犯罪中起组织、指挥、策划作用的犯罪分子。这贯彻了惩办与宽大相结合的刑事政策，以便更好地化解社会矛盾。

　　《建议》明确指出，要“全面准确贯彻宽严相济刑事政策，依法惩处违法犯罪，提升刑罚执行质效。”宽严相济是我国在维护社会治安的长期实践中形成的基本刑事政策，在指导刑事立法、刑事司法和刑事执行全过程运行、最大限度减少社会对立面与促进社会和谐稳定、保障人权与维护国家长治久安方面发挥着举足轻重的作用。最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布的《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》第二部分明确指出，“办理此类案件，应当坚持宽严相济，惩治与教育相结合，依法打击极少数，教育帮助绝大多数。对煽动、教唆、组织、策划指挥实施和积极参与非法聚集与其他利益诉求群体串联‘抱团’实施相关违法犯罪行为……要作为打击重点。对有正当信访事由且初次实施违法行为、情节轻微，或者被引诱、胁迫参与，经劝阻、训诫或者制止，立即停止实施的，可以依法不予处罚。对一般参与、情节较轻，行为人认识到违法犯罪行为危害性，确有悔过表现，明确表示依法信访，或者具有自首、立功表现的，可以依法从轻、减轻或者免予处罚。对自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理”。上述规定落实了宽严相济的刑事政策，做到该宽则宽、当严则严、罚当其罪，是提升办案质效、维护社会秩序稳定的重要保障。

　　推进网上网下协同治理，完善网络公共秩序刑法保护

　　网络生态治理是网络强国建设的重要任务，事关国家发展和安全，事关人民群众切身利益。网络生态的失序状态会显著加剧扰乱公共秩序犯罪的发生与蔓延。当行为人通过互联网扰乱公共秩序时，是否能以传统的扰乱公共场所秩序犯罪处理，在我国司法实务界引起了较大争议。争议主要是围绕寻衅滋事罪展开，2013年9月，最高法和最高检发布的《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》规定：“利用信息网络辱骂、恐吓他人，情节恶劣，破坏社会秩序的，依照刑法第二百九十三条第一款第（二）项的规定，以寻衅滋事罪定罪处罚。编造虚假信息，或者明知是编造的虚假信息，在信息网络上散布，或者组织、指使人员在信息网络上散布，起哄闹事，造成公共秩序严重混乱的，依照刑法第二百九十三条第一款第（四）项的规定，以寻衅滋事罪定罪处罚。”其后，最高法、最高检、公安部、司法部先后联合发布的《关于依法严厉打击传播艾滋病病毒等违法犯罪行为的指导意见》中再次肯定了类似立场。

　　该类规定所规制行为的特殊性在于，辱骂、恐吓以及起哄闹事等手段行为虽然是在网络上实施的，对公共秩序的直接冲击也发生在网络中，但有时也会对现实空间的公共秩序造成影响，这类对网络公共空间秩序的冲击能否等同于对现实公共场所秩序的破坏，已成为网络生态治理的关键。对此，我国的司法解释持肯定立场，但实践中也有不同意见。如有观点认为，如果要将网络传谣行为入罪，应当通过专门立法。

　　《建议》明确指出，“加强网络内容建设和管理。提升信息化条件下文化领域治理能力”“推进新闻宣传和网络舆论一体化管理，提高主流舆论引导能力”。网络生态治理是一项系统工程，要充分调动各方力量，综合运用教育、行政、法治等多种手段。其中，为了持续营造风清气正的网络空间，有效打击遏制网络乱象，以刑法保护网络公共秩序有其必要性。但网络空间的虚拟化、匿名化、去中心化等特征使其不同于现实空间，网络空间的公共秩序也与现实空间的公共秩序不同。在网络空间实施的寻衅滋事行为，其不法内涵与可罚性与现实空间实施的寻衅滋事行为难以相提并论。笔者认为，可以适时修正刑法，增设保护网络公共秩序的相应条款，更好地实现网上网下协同治理，完善对网络公共秩序的刑法保护。

　　习近平总书记指出，建设更高水平平安中国，事关事业兴旺发达、事关人民美好生活、事关国家长治久安。《建议》始终贯穿社会主义法治精神，对协同推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法作出了全面部署。平稳有序的公共秩序是建设更高水平平安中国的重要表现，刑法对公共秩序的保护应当切实贯彻《建议》的要求和部署，更好运用法治力量支撑和服务更高水平平安中国建设。

　　（作者为中国社会科学院法学研究所研究员、刑法研究室主任）