近日，市场监管总局发布《垄断协议个人责任适用指引（征求意见稿）》，明确法定代表人、主要负责人及直接责任人员的认定标准与罚款裁量规则，引入个人独立宽大制度。本文结合典型案例，解析双罚制下个人归责逻辑，并提示制度落地待澄清的关键问题。

作者丨薛熠

2026年8月27日，国家市场监督管理总局公布《垄断协议个人责任适用指引（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见，截止期限至9月10日。《征求意见稿》全文共16条，围绕谁应当承担个人责任、何种案件应当追责、罚款如何裁量、个人如何申请宽大以及企业与个人如何合并调查等问题，搭建了一套相对完整的适用框架。

根据2022年修正的《反垄断法》，经营者达成并实施垄断协议的，除处罚经营者外，还可以对负有个人责任的法定代表人、主要负责人和直接责任人员处100万元以下罚款。虽然长期存在上述原则性规定，但与之对应的实践问题仍有待澄清，例如：法定代表人是否当然负责？实际控制人虽不任职但深度介入经营，能否追责？董事、高级管理人员知悉风险却没有阻止，是否构成责任？执行上级指令的员工又应如何处理？

《征求意见稿》试图回答这些问题。它标志着我国垄断协议个人责任制度正从一项原则性罚则，走向一套以实际权力、具体行为和履职能力为中心的归责规则。对于企业而言，反垄断风险也将不再只影响公司资产负债表，而可能成为直接影响董事、高管、实际控制人和业务负责人作出决策时的考量因素。

一、企业与个人双罚制

传统的竞争执法以处罚经营者为主。其逻辑是，垄断协议以企业名义实施、收益归于企业，因而应由企业承担责任。但这一模式始终存在一个激励错位：企业罚款最终由公司及股东承受，具体策划、批准或推动合谋的管理人员未必承担相称成本；在某些情况下，个人甚至可能因违法行为短期增加企业利润而获得业绩回报。

2022年修正的《反垄断法》改变了这一结构。第56条在企业罚款之外，增加了对负有个人责任者的行政罚款；第63条还规定，对情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果的违法行为，可以按照相关罚款数额的二倍以上五倍以下确定罚款。第67条则保留“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的接口。不过，第67条本身并未创设独立的“卡特尔罪”，现阶段我国对一般垄断协议个人责任的直接工具仍以行政罚款为主，串通投标等行为是否触犯刑法，需要依据相应犯罪构成另行判断。

虽然存在上述规定，但在执法实践中适用上述“双罚制”的案例并未立即出现。究其原因，一方面，行政处罚受法不溯及既往、处罚时效和案件行为期间等因素制约；另一方面，“主要负责人”“直接责任人员”等概念缺少细化标准，执法机关后续也需要在避免身份连坐与确保实质追责之间寻找边界。

二、两起医药案：个人责任从法条走入决定书

在垄断协议案件中追究个人责任，首先在社会影响较大、价格和民生效果突出的医药案件中落地。官方起草说明明确提到，《征求意见稿》吸收了甲硫酸新斯的明注射液垄断协议案和地塞米松磷酸钠原料药垄断协议案的执法经验。两案形成了目前公开实践中最重要的个人责任样本。

1. 甲硫酸新斯的明注射液垄断协议案：首次处罚企业内部直接责任人员

在甲硫酸新斯的明注射液案中，三家涉案企业因固定、变更商品价格和分割销售市场，被没收违法所得并处罚款，罚没合计约2.23亿元。官方通报显示，相关企业在协议实施期间多次上调涉案药品价格，累计价格涨幅达11至21倍。除企业责任外，上海市市场监管局对直接责任人员郭某宁处以50万元罚款。市场监管总局将其认定为全国首例追究垄断协议个人责任的案件。

该案还反映出一个重要程序特点：企业于2024年4月30日被立案调查，相关个人于同年10月21日另行立案，间隔近6个月。可见，企业最初成为调查对象，并不意味着个人风险已经排除；随着证据链逐步指向具体决策者或参与者，针对个人的程序可能在后续启动。

2. 地塞米松磷酸钠原料药案：企业、责任人员与组织者三条责任路径并行

地塞米松磷酸钠原料药案呈现出更复杂的责任结构。四家企业因达成并实施垄断协议被罚没约3.55亿元；四名企业责任人员各被罚60万元；组织达成垄断协议的自然人郭某国被顶格罚款500万元，相关罚没合计约3.62亿元。官方通报显示，涉案原料药价格曾由每公斤约8000元上涨至约1.3万元。

这一案件同时启用了三条路径：经营者对自身违法承担责任；企业内部对协议负有个人责任者承担第56条规定的责任；组织其他经营者达成垄断协议者承担组织者责任。三者的法律依据、构成条件和裁量逻辑并不完全相同。

三、《征求意见稿》如何识别“应当负责的人”

《征求意见稿》的核心，是把法定代表人、主要负责人和直接责任人员的认定标准具体化。

1. 法定代表人和主要负责人：以身份为基础，重点考虑行为

第4条为法定代表人和主要负责人设计了三组责任行为。

第一类是积极组织和决策，包括组织、领导、决策、指挥经营者达成垄断协议。这类情形针对合谋的真正决策者，即使其不直接参加具体联络，只要掌握方向性决策并推动企业实施，即可能被要求承担责任。

第二类是授意、批准或者纵容。与“组织、领导”相比，这一类型覆盖面更广：高管可能没有亲自设计协议，却批准了业务部门的协调方案；董事或实际控制人可能没有参与行业会议，却在知悉风险后同意继续执行。责任判断将转向会议记录、审批链、聊天邮件和后续行动，而不是只看谁出现在合谋现场。

第三类是严重疏忽或懈怠。个人在职责范围内，对应当并且能够避免的垄断协议，因严重疏忽或懈怠而未履行必要注意义务，也可能被追责。它把个人责任从积极作为延伸到不作为，但同时设置了四项构成要件：相关事项属于个人职责范围；个人依法或依职务应当注意；其客观上有能力避免违法；疏忽或懈怠达到“严重”程度。

第4条还明确，主要负责人可以包括对经营管理具有决策权的控股股东、实际控制人和高级管理人员。这里的关键词是“具有决策权”。控股股东或实际控制人的身份本身并不足以单独认定责任；但如果其通过具体行为，例如：集团指令、预算考核、统一定价或非正式沟通，实际支配经营，那么即使不担任董事、高管，也可能被纳入责任范围。相反，“挂名”法定代表人也不是当然免责：是否承担责任，仍取决于其是否实际决策、批准、纵容，或者是否在职责范围内严重怠于履职。

2. 直接责任人员：是否发挥关键或实质作用

第5条关注法定代表人和主要负责人之外的直接参与者。个人如果直接参与垄断协议，并在谋划、发起、推动、监督等环节发挥关键或实质作用，可能被认定为直接责任人员。

这一标准意味着，仅仅知悉相关安排、被动列席会议或机械完成一般性事务，并不当然等于负有个人责任；执法机关仍需证明其参与方式和实质作用。另一方面，业务条线负责人虽不是公司高层，如果实际发起竞争者联络、设计价格方案、分配客户或监督执行，也可能成为直接责任人员。

与此同时，《征求意见稿》也为受命执行者提供了一定的免责空间：个人能够证明其系依据上级安排或命令实施相关行为的，一般不予追究。但“一般不予追究”不是绝对免责。执行者如果主动提出方案、扩大协调范围、组织他人执行、监督落实或参与掩盖，其作用可能已经超出被动服从。

在实践中，实际适用该规则可能会遇到举证方面的困难：很多指令以口头、即时通信或非正式方式下达，个人需要怎样的证据才能证明受命，将直接影响这一规则能否真正发挥作用。

3. 哪些案件“应当”追责，哪些案件“可以”追责

第6条没有要求所有垄断协议案件一律处罚个人。造成严重后果、具有全国性影响，或者涉及民生保障、生态环境、生产安全、金融资本、数据安全等重点领域并危害国家利益的案件，“应当”追究个人责任；其他案件则“可以”追究。

这种区分体现了执法资源和处罚必要性的考量，也与两起医药案的民生属性相呼应。但“应当追责”的范围仍需进一步明晰：进入重点领域是否还必须证明个案具有相当严重性？“损害国家利益”与一般消费者损害、竞争损害如何区分？如果领域属性本身足以触发强制追责，不同产业之间可能出现责任门槛差异；如果仍需证明严重后果，则应当明确各要素之间的关系。

四、罚款、宽大与程序

1. 个人罚款不是简单“封顶100万元”

第7条拟规定，个人罚款在100万元以下确定，需综合考虑经营者达成的垄断协议以及个人行为的性质、程度、持续时间和消除违法行为后果的情况，且原则上不超过对其所在经营者的罚款。第8条、第10条和第11条分别规定从重、从轻或者减轻处罚因素。第9条则把《反垄断法》第63条的二至五倍加重与个人责任衔接。因此，100万元是一般法定罚款限额，并非所有情况下不可突破的绝对天花板。

2. 个人独立申请宽大，可能重塑公司与员工的关系

第11条是《征求意见稿》中最可能改变现有实践的条款。负有个人责任者主动报告并提供重要证据，可以减轻50%的处罚或者免除处罚；个人既可随经营者申请宽大，也可单独提出申请。企业申请延伸至个人时，还需提交个人说明和相关证据。

以往企业和员工往往共同应对调查，至少在调查初期看似利益一致。个人独立宽大通道出现后，这种一致性不再当然成立。企业可能因商业声誉、民事索赔或集团决策而暂缓申请，个人却可能为避免自身处罚选择先行报告；宽大制度因此不只是减轻处罚的技术规则，也会改变企业内部的信息控制和合作博弈。

这要求企业在调查初期就识别利益冲突。企业律师是否同时代表高管、哪些人员应获得独立法律意见、企业决定申请宽大时能否覆盖相关个人、个人单独报告后企业如何处理证据保全和劳动关系，这些问题均不能等到处罚阶段才加以考虑。

五、仍待澄清或观察的部分问题

1. “主要负责人”的实质决策权应如何证明

企业章程、授权矩阵和岗位说明只能显示形式权限，现实中的重大决策还可能通过集团管控、预算批准、业绩考核和非正式指令完成。未来执法需要说明，认定决策权究竟以正式授权为主，还是以实际控制为主；母公司人员统一协调子公司经营时，个人责任又应归于哪一层级。

2. “严重疏忽或懈怠”需要怎样的主观和客观基础

普通管理疏漏与可处罚的严重不作为之间必须存在清晰边界。是否需要证明个人已经知悉明显风险信号，是否要求其反复忽视合规警告，或者只要按职责“应当知道”即可，直接关系到过失责任会不会扩大为结果责任。执法决定有必要逐项说明注意义务来源、可避免性和“严重”程度。

3. 重点领域“应当追责”是否仍要求个案严重性

民生、金融、数据安全等领域范围广、企业数量多。如果领域属性加“损害国家利益”即可触发应当追责，相关企业的个人责任门槛可能显著高于其他产业；如果还需造成严重后果，则条文应更清楚地说明两类标准如何衔接。

4. 受命实施者的证明责任是否过重

文本要求个人证明其依据上级安排或命令实施，符合谁主张、谁举证的直觉，但企业内部权力关系可能使基层人员难以取得书面证据。执法中是否认可通讯记录、工作流程、证人证言和一贯汇报关系形成的间接证明，决定了这一规则究竟是实质保护还是纸面保护。

5. 企业与个人合并调查时，如何保障独立程序权利

企业提交的内部调查材料可能同时成为追究员工的证据，而企业和个人却未必利益一致。个人何时应被明确告知其可能承担责任，何时有权获得独立代理、查阅针对本人的证据并单独陈述申辩，需要更清晰的程序安排。

结语：关键是如何准确识别责任人

《征求意见稿》把2022年《反垄断法》中的原则性授权推进到可操作层面，也把竞争合规从企业责任进一步推向个人决策。

但个人责任适用越趋于普遍，归责边界和程序保障就越重要。实际决策权如何查明，严重懈怠如何证明，受命执行者如何获得实质保护，个人宽大处理时如何协调利益冲突，偏离指引是否需要说明理由，这些都不只是技术问题，而决定了制度能否同时实现威慑、准确归责与正当程序。

未来值得关注的，不仅是个人罚款案件会增加多少，更是处罚决定能否逐步形成一套透明、稳定、可复核的说理规则。只有当“谁负责、为什么负责、罚多少、如何自证与申辩”都足够清楚，个人责任制度才能真正从个案震慑走向可预期的合规规则。